一 白宫贸易与制造业政策办公室和13806号总统令

2017年4月29日，特朗普签署总统令13797号，正式建立了白宫贸易与制造业政策办公室（OTMP），纳瓦罗正式出任办公室主任。总统令中写明，该办使命是“向总统提出政策建议以促进经济增长、减少贸易赤字、增强美国制造业和国防工业基础”。这份总统令接力2017年4月18日颁布的13788号总统令（又称“买美国货雇美国人”令），在白宫中创设了一个独特的政策机构，在美国的贸易政策、制造业就业、政府雇佣和购买政策与国防工业政策之间搭建起横向联系，从而开启了特朗普政府与冷战后美国贸易政策决裂的序幕。这时，距离中美首脑海湖庄园会结束仅仅三周，中美刚刚设立四个高级别对话机制并启动了针对贸易不平衡问题的“百日计划”。

“美国制造业和国防工业基础”（MDIB）成为特朗普政府贸易政策的核心概念。2017年7月21日，特朗普颁布13806号总统行政令，名为“评估与强化美国制造业与国防工业基础和供应链韧性”。纳瓦罗及其领导的办公室经过近三个月的工作，通过跨部门的合作，不仅将MDIB概念深化并引入“供应链韧性”（SCR）这一新概念，同时借助MDIB将经济安全与国家安全直接挂钩，使贸易问题脱离了单纯经济纠纷，上升为以现实主义零和思维为基础的大国经济和军事争霸问题。13806号总统令将全球化时代形成的“拉长”的现代产业链视为对美国国家安全的威胁，将美国失去的工厂和制造业岗位视为对美国国防工业能力的打击，并提出从战略层面出发优先支持国内制造业，特别是国防工业及其关键产业链的发展。这时，恰逢中美贸易“百日计划”期满，首轮中美全面经济对话两天前刚在华盛顿举办。

从13788、13797到13806号总统令，特朗普政府以“国家安全”为中心的贸易政策逐步具备了理念、机构和行动基础，而这一贸易政策指向的靶心就是中国。2017年8月14日，特朗普签署备忘录要求美国贸易代表莱特希泽依照《1974年贸易法案》对华展开“301调查”。与此同时，美国国防部遵照13806号总统令开始了对MDIB的调查评估。在美国国家安全、情报和军事部门的推动下，2017年年底到2018年年初，《国家安全战略报告》和《国防战略报告》相继出台，将中国列为长期战略竞争对手，还推出了“自由与开放的印太战略”作为与中国进行地缘政治竞争的新构想。不久后，军方的系列报告和《301调查报告》也陆续出炉，共同构成了2018年美国对华发起贸易战、投资限制和科技封锁等重大政策转向的具体决策依据。

可以说，无论从内容、时序还是关联性上看，特朗普政府的贸易政策都是其整体国家安全战略的一个组成部分。在这些报告反映出的新国家安全观中，美国对华贸易不满已被转化为美国国防技术、工业能力和产业链安全问题，而特朗普口头强调的中美贸易逆差和美国就业问题则时常是美国持续贸易战利用的借口。