“欠发达”的政治制度：治理之谜

制度的发展一般被认为是“良政治理”的反映或结果。众所周知，国际货币基金组织（IMF）是一个严肃的机构，而鲜为人知的是，这个组织同时也拥有一个颇具幽默感的专家团队.A.Premchand是来自该组织的一位经济学家，他的研究很好地说明了为何良政治理仍然是一个不解之谜，是一个难以评估、测量和充分把握的概念。他观察到治理就像是意淫，“因为很难给其以法律层面的定义”（Premchand,1993）。

关于这一问题，全球治理指数（WGI）也许是最全面和最权威的知识来源。这些指标每年公布一次，被学术界和政策界广为引用，发布者是驻于华盛顿地区的一个优秀研究小组。他们把治理定义为“一个国家行使其权力的传统和体制，其中包括选择、监督和更换政府的过程；政府有效制定和实施健全政策的能力；以及公民和政府对于管理他们之间经济和社会相互作用的制度的尊重”。他们确定了评估治理的六个维度：政府效率、监管质量、法律法规、抵制腐败、检举问责和维稳除暴。围绕这些维度，各种智库、调查机构、国际组织、非政府组织以及私人部门的企业纷纷用其所产生的数据对该概念框架进行了多方经验验证。因此，全球治理指数是一组综合指标，它囊括了工业化和发展中国家中大量企业、公民和专家受访者的观点和看法。

将治理这一复杂概念赋予具体含义的勇敢之举诚然是值得尊敬的，但是，全球治理指数在其理论和哲学基础上存在很多可质疑的地方。首先，对一个国家权力行使的传统和体制的质量的评估必然会受到以价值判断为基础的主观因素的影响，因此很容易体现出一种民族中心主义（如果不能算作家长专制主义的话）的倾向。我们没有理由相信，这样的评估应该在中国、阿拉斯加或桑给巴尔等不同地区一成不变地实行。当今世界，全球化并未妨碍人们对于维护主观定义文化的特殊性的追求，即使是那些曾一向被认定是稳定的和同宗的古老国度有时也会分裂^[1]，人们仍有落入普遍主义和相对主义双重陷阱的风险。总会有人宣称所有人类社会应共有相同的目标，采用国际公约中有关良政治理的全球标准和广泛准则。然而，也总会有人认为这些良政治理的全球标准，实际上是在“普遍性”的幌子下实施人类价值观西方化的证据。两大阵营都有其理论上的合法性，尽管一些以避免西化世界为由而拒绝推行良政治理议程的人可能是隐藏在文化相对主义外衣下的专制维护者，但也不能完全就此否认他们所持有的观点。毕竟，即便是妄想症患者也有可能真的处于众敌环伺之中。

全球治理指数和其他一些良政治理指标或民主化指标对于摆脱理论（普遍主义与相对主义）僵局并没有真正的帮助。而且，即便有人能列出同时满足普遍主义和相对主义的要素清单，关于良政治理是否可以定量地描述并通过主观感受调查加以衡量的话题也将一直争论不休。行为经济学表明，即使是被要求识别出哪些约束因素会真正影响对他们至关重要的活动以及利益，人们往往也会做出错误的判断。例如，计量经济分析显示，诸如世界银行营商环境指标这样的流行调查结果与实际中存在的对私人企业运营的制约并无明显的相关性（BourG guignon,2006）。那么，也就是说，即使是世界上最成功的商业人士通常也不能凭直觉识别出阻碍生产率增长和企业发展的真正障碍。如果是这样的话，我们对认知、观点、自我评估或对他人福祉的评估有多少信心呢？至少自叔本华关于意志自由的著名论文以来，哲学家们尚未能对这些问题给出令人满意的回答。

一方面，是对良政治理与有效政治和行政体制两者之间关系的认知，另一方面，就像许多现有经济文献所建议的那样简单，即观察经济的表现。事实上，体现良政治理的认知性指标和体现经济表现的实际指标之间存在本质的差异。这些差异也揭示出主观主义和种族中心主义的一些根本问题，这让人联想到了由Said（1978）所分析并经其他几位非洲学者（Ela,1990;Monga,2015）所研究的“东方主义”。

一个很能说明这个问题的例子是国家腐败程度的排名。腐败程度的排名一直是良政治理的一个重要指标。然而作为典型的和最有代表性的治理质量指标，世界腐败区划图所提供的却是一幅令人困惑不解的图像。参看来自“透明国际”（Transparency International）的调查结果，如图2.1所示，全世界基本上被分为两类国家：高度腐败国家（用深色显示），轻微腐败国家（用浅色显示）——很有可能就是具有良政治理的地区。在看这幅图时，很难不认同一些相对主义者的论点，因为它描绘了一个被“恶政治理”的非西方世界所包围的“良政治理”的西方世界。透明国际是一个享有极高声誉的组织，从事着许多好的事业。但其调查结果的视觉效果却显示了摩尼教^[2]的世界观，这一点令人深感不安。

资料来源:TransparencyInternational（2014）。

鉴于反腐斗争是良政治理议程的一个重要组成部分，令人困惑的是，为什么腐败在整个人类历史中普遍地存在而且生生不息，规模往往还不容小觑，即使在高收入的国家中也不例外。只要简单地翻阅罗伯特·卡罗四卷本的 《林登·约翰逊的岁月》（The Years of Lyndon Johnson）——一部关于这位美国总统的浩大传记，里面详细记述了美国参议院的高度腐败——或Abramoff（2011）的作品，你就会意识到，即使在早期的民主体制中，腐败也无时无刻不贯穿始终。可见，非善即恶的二元论观点是多么大的误导。

对腐败的报道与记述，反复不断地出现在报刊的头条新闻、实证研究和政治传记里，都在见证着腐败即使在被认为最不可能出现的地方也会顽固地滋生出来。近年来，因挪用公共资金和滥用公众信任，法国前总统杰克思·希拉克被判处两年的缓期徒刑。在美国，在过去七任伊利诺伊州州长中，有四位被定罪并收监，包括历史上首位被弹劾的在任州长罗德·布拉戈耶维奇。他是在2011年被提出多项腐败指控的，其中包括试图将奥巴马总统的前参议院席位“出售”给出价最高者。就连圣邦梵蒂冈最近也被有关其腐败的报道震动，据记者透露，梵蒂冈市副市长、大主教卡罗·玛利亚·维加诺在给本尼迪克教皇的数封密信中记录了其最高管理层中存在的腐败……在日本这个并非西方的、具有较早民主传统的高收入国家，许多战后的政府高级官员因腐败丑闻被迫下台（Mitchell,1996）。腐败问题的蔓延已经远远超出了政界圈，在那个通常被认为是世界上管理较好的官僚体制中渗透着（Johnson,2001）。

当然，对于那些低收入国家，贫困人口占据大多数，腐败和恶政治理所导致的经济损失可能会高于那些收入较高的国家。但是，如果腐败——这一恶政治理之表征——到处可见，我们就需要回答以下几个问题：究竟什么是腐败？为什么有些国家尽管腐败盛行，似乎却仍兴旺繁荣？所感知到的恶政治理程度与经济表现之间的真正关系是什么？

对腐败无处不在和没有一个人类社会可以为道德立法这一无法美化的事实，一种典型的反应就是论证腐败在高收入国家“少于”其他国家，并且，高收入国家的体制要“更强”——强度体现在起诉数量上。但是，这些优雅的论点是很难为实证研究所证实的。首先，对腐败给予一个在任何时间、任何地点都正确的严格定义是困难的，跨越时间和地点对它进行比较量度同样不易。其次，以美国为例，很多游说者和政策制定者之间公开和隐蔽的交易在世界其他地方大都被视为腐败。最后，许多低收入国家已在对腐败进行严厉的公诉，然而这些国家的此类法律行动却反而被视为不良治理的进一步例证。这方面一个典型的例子是在喀麦隆，数十位位高权重的政客和最高级别的公务员（包括一名前总理、多名部长、总统的幕僚长、最大的国有企业负责人、驻外大使等）被审判并判处贪污公款罪。然而，很少有分析者会认为喀麦隆是一个良政治理的国家；恰恰相反，政府高级官员被逮捕入狱的越多，就有越多的专家相信，腐败在喀麦隆根深蒂固。

定义腐败：一些基本的概念问题

在查询文献时，人们会发现其中对腐败的定义是非常模糊的，这便是腐败分析不可回避的困难的第一个标志，这类分析对于给定国家应该拥有哪种适合它的政治体制具有强烈的指向性。人们通常采用的是Shleifer and Vishny（1993）所提出的定义，他们认为“政府的腐败就是政府官员以出售政府资产谋取个人利益。比如，政府官员经常以发放许可证和执照、授予港岸通关许可或阻止竞争者的进入来收取贿赂，这些都是他们用国家财产获取私利的实际案例。在大多数情况下，政府官员所出售的物品并非他们自己所需，但却恰恰是私营业主从事其经济活动所必不可少的。规范私人经济活动的法律法规都有各种要求，比如执照、许可证、护照和签证。只要政府官员对这些物品有自由裁量权，他们就可以利用职务之便从私营业主那里收取贿赂”（p.599）。

这一广为采用的定义所带来的一个明显问题就是其合法性。如果那些阻止政府官员过度地或任意地行使自由裁量权的法律没有到位怎么办？如果他们的一些行为，在道德上和政治上是错的并会造成经济成本，但严格地说并不违法怎么办？腐败是否本质上就意味着违法？如果是这样的话，这一定义的逻辑推断就是有些行为在某些国家或地区可能被认为是“腐败”，而在另一些国家或地区却可能不被那样认为，这使得对这一现象程度的评估及其跨时空的比较分析进一步复杂化了。

腐败可以从几个维度加以分解。首先，必须区分它的普遍性，特别是在分权或联邦制的大国。“即使腐败在中央政府层面被有效地控制了，它仍可以在地方政府层面广泛地存在着。以美国和印度为例，腐败在一些州比在另外一些州要严重得多。”（Knack,2007,p.256）其次，必须考虑到被划分为不端行为的“腐败”的目的。必须将那些旨在影响法律法规设计和内容（政治俘获）的贿赂，与那些意在改变或规避法律法规执行（行政腐败）的贿赂区别看待。再次，有必要对参与各种形式的腐败的角色加以分类：穷人参与的通常被称为小腐败，而涉及高级别官员和政治人物的则为大腐败。最后，腐败可能以不同的规模和性质出现，这取决于滋生它的行政机构（学校、海关、医疗中心等）。

透明国际可以说是全世界最活跃的非政府性的反腐倡廉组织，这个组织选择了更为狭义的定义：腐败在操作上被定义为“滥用委托的权力牟取私利”。该组织进一步区分“遵守规则”的腐败和“违反规则”的腐败之间的不同。“疏通费”，即行贿者支付给受贿者从而换取法律允许范围内的优惠待遇，属于第一种贿赂。第二种贿赂是受贿者向行贿者提供了法律禁止提供的服务。

虽然透明国际对腐败的定义更加清晰，但它亦引发了另一系列的问题：首先，由于贿款没有公开记录，实际上几乎不可能计算出它所产生的金钱交易。其次，贿赂并不尽然是以金钱的形式，优待、礼物、服务甚至威胁和讹诈都是常见的贿赂形式。这些因素凸显了一些新的问题，比如司法体系的力度及其以尽可能低的成本有效处理投诉的能力；流行的文化和行为规范；等等。更难以量化的是腐败所造成的社会成本。“没有人知道一个活跃的企业家或一个著名的科学家给国家造成了多大损失。此外，那些在辞职、文盲或医疗不足背后的人间悲剧，又岂是社会成本的美元估值所能衡量的。”^[3]其实，无论如何定义，这一切都说明了为什么无法衡量腐败所带来的社会和经济成本的真正净值。

事实上，一般来说大部分对治理——且不管它是如何定义的——或制度的研究，都会明示或暗指腐败是一种少见的现象，只能在收入位于一定水平之下的国家才能被明显地观察到。尽管必须承认腐败也会发生在高收入国家，但只被视为少数政府官员或个别商业人士微不足道的出轨行为的个别范例，而并非有代表性的现象。尽管其中一些高调的案件往往占据头条新闻，它们还是被认为是极端的个例或极少数的事件（即所谓的“烂苹果”），因此或被视而不见或不被主流经济研究所重视。何谓悖逆于事实，恐怕莫过于此吧。

定义和衡量腐败是一项艰巨的任务，不仅是因为它通常并不被视为一种犯罪，还因为它往往与多种犯罪行为有关，比如行贿罪、违反信托罪、滥用权力罪以及挪用公款罪等。对这些犯罪行为的定义不但因为国度的不同而迥乎异样，甚至在同一国界之内也不尽相同。例如，全日本都接受同一刑法典，因此也就使用一个统一的定义，但是美国有50个州的不同刑法（每个州各持己律），还有一部国家（联邦）刑法，因此造成多重定义；此外，日本有对腐败行为的详细统计数据，而美国则没有对腐败行为的集中收录（Castberg,1999）。

除此之外，来细看一下统计数字:1987—2006年间，联邦检察官将美国超过20000名政府官员和参与公共腐败行为的公民定罪^[4]，也就是说在这几十年中，平均每年都有1 000人左右。这些数字尚未包括由州地方检察官或检察长所起诉的政府腐败案，所以，该数据实际上还会更大。此外，任何一个州的政府官员都可能有腐败行为，但并未被指控，因为联邦检察官没有足够的力量或政治意愿提出申诉并赢得诉讼；这样的公务机关腐败案件并不会在美国司法部的数据库中有所体现。

由此可见，对腐败给出一个严谨且具有跨国可比性的定义谈何容易，这些概念上的挑战也说明了为什么不同领域的社会科学家们所提出的腐败理论会相互矛盾，而大多数检验其对经济增长和政治自由化影响的实证证据又无法令人信服。

腐败和治理的学术转向

因此，主流观点所信奉的良政治理是经济成功的先决条件的观点其实是一种误导。传统的与治理相关的文献把重点放在了寻求全球治理标准的决定因素上，而这些因素往往反映的是特定的政治、哲学和权力的意识形态观念，所以迄今为止的研究成果寥寥，并未提供一套切实可行的政策，使实施政策的贫穷国家能够以一种务实而激励相容的方法促进包容性增长。

事实上，良政治理始终是一个难以实现的追求。自从联合国人权委员会在第2000/64号决议中把透明度、责任、问责、参与和对人民需求的反应确定为良政治理的关键指标后，反腐斗争已成为对治理启发性最强、讨论最广泛的切入点。关于腐败问题的学术态势已经发生了转变，从以前称赞腐败对经济效益的有利影响转而强调其对整个社会在经济、社会政治甚至道德方面所造成的诸多代价。

关于腐败的理论探讨，最早是强调它在发展中所起的积极作用。知名学者中有Leff（1964）和Huntington（1968）等，他们认为，腐败可能使商人的工作效率更高，因为它使他们得以绕过官僚程序，从而避免了繁文缛节的过场。类似的论点在随后的研究中也出现过:Lui（1985）研发了一种平衡排队模型，用以表明腐败让队伍得以重排，导致了时间的有效分配，因为它为那些认为时间就是金钱的人提供了前移的机会.Lien（1986）也提到了同样的效率论点，他甚至认为腐败实际上有助于确保中标合同被授予最有效的企业（那些能通过行贿而取得最大利益的企业）。

第二类文献试图废除前面的这些分析，比如，他们认为，贿赂除了可能改变排队的顺序以外，实际上还可能让公务员减慢他们处理排队中的商业交易的速度（Myrdal,1968），或者说官僚程序不应仅仅被看作寻租活动的原因，还是其后果（Tanzi,1998）.Boycko et al．（1995）也强调由腐败造成的可执行性引起了较高程度的不确定性和较大的成本。

还有人认为，即便从表面上看，在腐败社会里最有能力的经济主体也可能从事并受益于寻租活动，这种人才资源的再分配也不具有经济有效性。例如,RoseGAckerman（1975）观察到，一旦腐败根深蒂固，它就会变得如此普遍而不可能只被限定于那些从经济角度看“受欢迎”的地方。

第三类也是最近的研究集中在腐败（更广泛地说是指恶政治理）对经济增长的负面影响上.Murphy et al．（1993）认为，寻租收益的递增最终可能挤走生产性投资.Romer（1994）提出了类似的观点，强调腐败是对事后利润的附加税，可能会抑制新产品和新技术的流动.Mauro（1995）提供的经验证据表明，看得到的腐败的盛行也许会对经济表现产生负面影响，并率先开拓了计量研究在该领域的应用。他的结论被Keefer and Knack（1997）和Poirson（1998）所证实，他们也观察到腐败大大降低了经济增长率。这些问题在自然资源丰富的国家会变得更糟，特别是在那些发展中国家，在那里寻租活动的机会通常是非常大的。

尽管从所有不同阶段的研究中获得了一些见解，腐败和治理问题及其对经济发展的影响仍然没有得到解决。治理对经济增长影响的实证检验往往是基于主观认知的指数，它的局限性是众所周知的。发展中国家的政策制定者对如何设计政策以实现其经济和治理目标，仍只有少数可行的建议可循。此外，对改善治理的传统建议往往涉及遏制政治领导人（其中一些不是民主选择的）的权力。然而，社会科学文献没有为政治领导人提供激励相容的机制，以改善治理和消除腐败。对于低收入国家，潜在的更加富有成效的解决方案是检查并确定良政治理的可能因素，以及从这些因素中推断哪些政策可能会有助于限制那些成就政治领导人个人目标的寻租机会。

“良政”治理的机会成本之辩

关于“良政”治理的机会成本的辩辞，以及要求低收入国家拥有与高收入国家相同的政治制度的痴迷思想，也许可以通过刚果总统德尼·萨苏恩格索虚假腐败丑闻的故事得到很好的解释。恩格索总统于2009年9月去纽约出席联合国第60届峰会，此行的官方目的是在联合国大会上作15分钟的演讲，并同其他政治领导人和世界商界人士会面。

当他下榻酒店的结账单以及多达56人的随行团被泄露给新闻媒体后，引起了众多质疑。酒店结账单被作为头条新闻登载在世界各地的报纸上。诚然，第一眼看去这些数字令人感到不可思议。军人出身的恩格索曾于1979—1992年统治刚果,1997年，又通过导致成千上万人伤亡的内战再次上台。酒店单据显示，恩格索在纽约麦迪逊大街上的皇宫酒店住了八个晚上，花费是295 000美元，其中81 000美元花在他自己的套房上。他所住的三层套房每晚收费8 500美元，该酒店仅有四套被作为亮点标榜的独具艺术装饰风格的三层套房，这是其中之一。这一套房在纽约市是无与伦比的，它拥有大理石地板、可俯瞰曼哈顿市中心全景的18英尺超高窗户和宽敞的私人屋顶露台。套房包括一间有一张特大号床的主卧室、两间有两张双人床的卧室以及六个洗浴室，还有自己的私人电梯。有媒体报道指出，恩格索总统有一个按摩浴缸和一个50英寸的等离子电视屏幕，而他9月18日一天的客房服务费就达3 500美元。在他逗留期间，客房服务费用总计12 000美元。

记者们近乎病态地探寻着富有刺激性的细节，试图找出这么多钱都花到了哪里。但是酒店并没有提供收费明细，所以，他们就只能根据客房服务单上的项目进行推测，其中包括珍宝蟹、松露碎料、苏格兰海螯虾、香煎鹅肝、鸡肉炖摩丝蜗和其他一些异国美食。刚果代表团只为房间预付了51 000美元的订金，最终却以177 942.96美元的现金结账。记者们对此大做文章，一位记者认为“酒店客人携带如此大量的现金是不同寻常的”^[5]。总统的随从们用成打的百元美钞结清了26间客房的账单。

这个故事之所以让记者们震惊，是因为恩格索总统当时是代表着非洲大陆53个国家的非洲联盟主席，并正在与世界银行和国际货币基金组织就削减这两个多边机构所持有的大部分刚果的债务进行磋商，因为该国无力偿还其全额债务。为了找到解决这些债务国偿债困难的可协调和可持续的方案，他的政府同时也在同巴黎和伦敦俱乐部进行沟通，这两个组织分别为官方和私人的非正式债权人团体。因此，这样一个国家的领导人选择了一家曼哈顿最昂贵的酒店，令政治分析人士震惊不已。

这一消息所引起的震惊和愤怒是可以预见的，尤其是对刚果人民来说，他们可能会希望他们的税钱花在其他更急需的地方。被恩格索总统明显的挥霍行为所激怒的非政府组织和反腐败运动的领导人联名致信世界银行行长，敦促他反对所有的刚果债务减免行动，直到该国的领导人具有更好的公共财政管理能力。著名的反腐败组织“全球见证”（Global Witness）发布了一份报告，声称刚果石油财富的“管理长期以来一直以少数精英的私人利益，而非全体人民的利益为目的”。毫不奇怪，世界银行行长保罗·沃尔福威茨更倾向于屈从于压力。直到世界银行董事会中代表非洲法语国家的执行董事办公室采取了强有力的回应以后，对刚果债务减免的讨论才得以重新回到对实际亟须解决问题的关注上来。

让我们退一步，透过正常的外交惯例看待这起事件。为什么一个大型总统代表团正式访美时的几十万美元的酒店账单会引来如此义愤？毕竟，纽约的酒店，特别是少数豪华酒店的套房在9月份是收费昂贵的。出于安全原因，当参加一年一度的联合国会议时，外国的元首们被迫下榻这些豪华酒店。就是那些抗议酒店花费的人也不至于希望刚果总统和56名随行人员在出席峰会期间露宿纽约冰冷的街头，或是住在邻近新泽西州或康涅狄格州的一个两星级的酒店里吧？希望不是：即使是“穷”如刚果的总统也应当得到“富”国总统在国外公务出差时同样的待遇。

无能和腐败，哪个更糟？

对刚果和其他低收入国家，亟须讨论存在的许多重要的经济问题，甚至是治理问题。但是，如果专注于一个主权国家的总统在美国正式访问时的酒店账单这种表面问题，就将真正的问题掩盖了，那就是其政府实施的公共政策是否足够健全，从而为人民带来强劲的经济增长和繁荣。虽然酒店账单可能是贵些，但把它透露给新闻界的真实原因，是一些刚果的债权人已通过美国和英国法院对该国的企业债务偿还提起诉讼。这些债权人都是“秃鹫”投资基金，它们通过投机，并以折扣价购买穷国的债务而获取利润。两名英国高等法院法官的判决指出，刚果官员对他们国家的债务“不诚实”，通过这一裁断，这些秃鹫投资基金经理用法院传讯的方式获得了恩格索总统酒店的账单，并将其作为腐败的证据泄露给媒体。然而，很少有媒体在报道恩格索总统耸人听闻的酒店账单故事时，投入时间和资源来调查更重要的有关这些秃鹫投资基金的事——它们是什么，它们如何运作，以及世界各地的贫穷国家应该如何同它们打交道。

引用这些基金的一名经理所述，总统的酒店套房每天的花费“超过了一个刚果人平均十年所得”^[6]。这可能有些夸大其词，但它并不是要点。如果酒店账单来自一个有着良好声誉的国家的领导人，媒体还会有如此兴趣吗？如果一个工业化国家的总统为其在纽约的停留花费同样之多，会引发这些问题吗？有没有人计算过美国总统纽约之行每天的费用（包括空军一号从华盛顿到纽约的飞行费用），并同美国人均年收入30 000美元加以比较？问题只是关于刚果无法忍受的贫困水平吗，还是源于其他动机而对恩格索的攻击，诸如无知、阶级偏见、种族偏见，等等？

美国总统奥巴马也许是看到类似恩格索酒店账单故事的新闻报道和简报备忘录，受到了影响，利用他对非洲的首次正式访问（加纳首都阿克拉,2009年7月）对腐败的领导人发起宣战：“萧条的形式是多样的，太多的国家，甚至是那些有了选举的国家，仍受到导致人民贫困的问题的困扰。如果它的领导人掠夺经济中饱私囊，或者它的警察可以被毒贩收买，那么这样的一个国家是不会创造财富的。没有企业愿意在政府撇脂20％或存在港务腐败的地方投资，没有人愿意生活在一个法治让位于野蛮和贿赂的社会里，这不是民主。即使你偶尔在那里用选举做些粉饰，这也是暴政。现在是结束这种执政风格的时候了。”

这些讲话得到了礼遇性的掌声。但是，许多非洲国家的领导人和知识分子反对这种家长式的讲话语气，并明显地感受到奥巴马公共伦理演讲中的双重标准。博茨瓦纳共和国前总统费斯图斯·莫哈埃讽刺地指出，在首次正式访问非洲期间奥巴马对腐败的批评似乎相当有选择性：“[奥巴马]到过中东、土耳其、俄罗斯、欧洲、英国——英国是个议员一直在为自己做事的地方，在德国，西门子公司被指控贪污，俄罗斯和中东地区在反腐倡廉上并不为人所称道……所以，虽然总统提出腐败问题是正确的和适当的，但只有当他到了非洲时才提出这个问题，这一事实助长了腐败只存在于非洲这一错误观念的蔓延……”（2009）

恩格索总统酒店账单的故事说明，当过度迷恋良政治理而导致了公共政策偏离到错误的发展目标时，混乱和空想常常陷公共政策于困境。由于把注意力放在相关但次要的问题上，他们未能关注公共投资重点这类更重要的经济问题，有缺陷的债务管理策略和过去几十年在经济政策上的失误对刚果造成的损失更大。类似的故事可以在许多其他国家听到。在邻国刚果民主共和国,2013年对腐败和良政治理的公开大辩论起因于15个政府官员在2012年私吞了5 200万美元的开矿租金。再次重申，这是一个值得关注的问题。

但是关于腐败和良政治理的公开辩论并未抓住更大的问题：采矿业占刚果民主共和国三分之一的GDP,但只占财政收入的10％。这明确地表明在国家和外国企业之间的租金分配上存在着严重的弊端。刚果民主共和国从在该国经营矿业的企业产生的收入中的抽成不到5％，而这一比率在海湾国家或其他非洲国家如阿尔及利亚则高达60％—80％！诚实的无能和拙劣的经济政策对生产率发展和经济增长有着潜在的严重影响，但是这些都被忽略了（见图2.2）。

资料来源：本书作者。

同样，非洲联盟投入了很多资金用于宣传其人权与行政司法委员会2012年度反腐败报告的发现，该报告估计，每年由于腐败造成的损失大约是1 480亿美元。显然，这种浪费是值得公开和反思的，因为这些往往是投向学校和医疗项目的资金，却被转入了腐败的政府官员的私人腰包。然而，与这一数额相对的是非洲大陆2万多亿美元的GDP和大量被浪费在非生产性公共支出上的资金。比贪污腐败造成更大损失的诚实的政策失误也应该作为治理议程的一部分，进行适当的讨论。

治理：一个激励相容的政策框架

关于什么是良政治理的决定因素的大多数研究都基于类似Becker（1968）或Krueger（1974）的论点.Becker把腐败作为一个纯粹的非法活动加以分析，并建议必须把刑事犯罪作为具有外部影响的“经济活动”，对其的惩罚可以理解为一种税收。从这一总体框架出发，他推测犯罪的可能性主要取决于处罚的轻重和被抓住的概率。此外，刑罚的威慑价值取决于当局执法的意愿和力度，以及人们对国家机构的认可程度。这意味着，有效的反腐执法和良政治理，总体来说只能出现在政治稳定和规则透明的国家。

在Becker极具见地的分析中，腐败者消耗资源用于窃取，社会作为受害者而承担其所造成的消极外部后果。利用负外部性的庇古解决方案，即对产生外部性的活动收取费用或税金，他建议把禁止措施与罚款或其他处罚相结合，形成一个收费系统。遗憾的是，这种事后补救的反腐措施可能于事无补。由于当时的社会风气和惯例，产生外部性的活动（即腐败）在一些国家不易被识别，或者对其加以抑制的费用高昂，因而这种反腐措施可能是无效的。在几乎所有贫穷国家，管理一个配员充足、装备精良而且运作良好的国家司法体系的成本往往远远超出了公共部门的承受能力。更加严重的问题是，在许多非洲国家腐败已经深入社会、经济和权力关系中（Monga,1996），几乎所有的国家机构，包括司法体系，都陷入了被Joseph（1998）称为“受俸牧师政治”的低平衡动态之中。

但是，“腐败不只是发生在贫穷国家的事情”（Glaeser and Saks,2004,p.1）。从历史的角度来看腐败，在今天高收入的国家同样曾经出现过当前在撒哈拉以南非洲可以看到的恶政治理的一幕，甚至更糟。哈佛大学的经济学家Edward Glaeser在他引人入胜的 《腐败在美国》（Corruptionin America）一书中，分析了这个世界上最为民主的国家在历史上以不同方式和模式呈现的恶政治理记录。其结果令人不安。“19世纪和20世纪早期的美国传统历史所描绘的腐败现象，与那些当今出现在许多现代化转型经济体和发展中地区的腐败问题类似或相同。在19世纪，许多美国城市政府的民选官员为诸如清扫街道和建筑等基本服务超额付费巨大，以换取回扣。政府将公共服务承包出去，以名正言顺地收费和换取合法的贿赂。”（Glaeser and Goldin,2006）

这些分析研究为腐败和治理问题提供了一个重要的线索，即它们是内生于经济发展水平的。换句话说，按定义，低收入国家就是（被认为）存在腐败问题的国家，它们的治理指标随其经济表现的提高而提高。期待刚果民主共和国——一个人均收入不到200美元的国家，构建起像人均收入80 000美元的挪威那么有效的政府机构是不现实的。

图2.3验证并说明了简单的历史真相，它清楚地显示了良政治理认知和收入增长之间的相关关系。如果真是这样的话，那么在低收入国家打击腐败、改善治理的关键就是有一个能够减少政治俘获和权力寻租活动机会的发展战略。换言之，解决腐败的主要方法是创造一个减少此类产生外部性活动的机会和相应收益的政策环境。如果政府采取遵循比较优势的战略，处在优先领域的企业将在一个开放、竞争的市场中有自生能力，因此政府就不需要通过各种形式的扭曲来保护或补贴它们，从而导致有力的增长以及寻租机会和租金的降低；相反，如果政府采取违背比较优势的战略，结果也只会相反（Lin,2009）。

资料来源:LinandMonga（2012）。

这给我们留下了什么启示？如果（至少由认知指标来衡量）恶政治理确实是一个低收入的通病，那么实现良政治理显而易见的方法就是把重点放在发展战略和政策上，最大限度地减少政治俘获和寻租的机会。总之，“良好的政治治理”是一个难以操作化的概念，并没有一般的或普遍的处方可用。尽管有联合国言辞凿凿的条约以及来自世界各国政府对良政治理议程的承诺，却没有国际单位和研究机构有资格对他人的治理质量给出具有合法性的衡量。良好的政治治理应该是一个重要的公共政策目标，由各国人民和领导人自由设定。它不应该是好的经济表现的先决条件。持续的经济增长、就业的创造和贫困的减少，甚至可以在极为不良的治理环境下实现。此外，良好的政治治理总是一个无可穷尽的过程。

良好的经济治理也是一个崇高的目标，并且它的一般原则为不同的国家和文化广为接受，但是其操作可能因时因地而有很大的变化。要成功实现这一目标，需要就如何使用有限的国家资源有一个战略性的和明智的政策规划。重点领域应包括：制定经济政策，以确保只鼓励与比较优势一致的活动；确保各级政府有工具手段、奖励机制以及纪律惩处，以促进竞争性行业发展中的公私伙伴关系；并制定持久和有效的游戏规则（透明度、时间限制、集体行动等）。

Krueger（1974）在提出政策导向型方法之后，通过实证研究发现了以下七个导致腐败的主要因素：

•贸易限制，它使必要的进口许可证变得非常宝贵，并变相鼓励进口商去考虑如何贿赂掌握发放权的官员。

•目标混乱的政府补贴，为那些不适用的企业所挪用。

•价格管制，目的是让一些产品的价格低于市价（通常基于社会或政治因素），但产生了个人或团体贿赂官员的动机，以维持这类商品的流通，或以低于市价获得不公平份额。

•多重汇率的做法和外汇分配方案，不同汇率间的差异往往会诱发人们极力争取最优惠的汇率，虽然这个汇率可能并不适用于外汇的使用意向，并且多重汇率制度往往与反竞争性的银行体系共存，使得一个拥有较强政治关系的特殊银行通过在汇市之间套利而获取巨额利润。

•低于私人部门的公务员工资，往往导致公务员利用其职位，以收取贿赂作为一种收支平衡的方法，特别是在预知被抓获的可能性较小时。

•自然资源禀赋。

•社会因素，如民族语言分化（Mauro,1997）。

考虑到世界上几乎所有的政府，包括那些成功的民主国家的政府，都定期地对其经济进行干预，并制定不同种类的规定，那么重要的问题就是：哪一种特殊的政策环境，为实现良政治理提供了最强的动机？新结构经济学试图对这个问题做出回应（Lin,2012）。先把Krueger所建议的最后两个因素放在一边，新结构经济学特别建议采取政策和保障措施来确保国家基本职责的执行，以减轻政治俘获和寻租风险为目标，它还建议逐步取消贸易限制、价格管制和多重汇率，并意识到诸如此类的干预和扭曲是暂时的需要，旨在保护违背比较优势的产业中缺少自生能力的企业。即使在与比较优势一致的行业中，它也提倡采用谨慎的、有针对性的（在有限时间内的）激励措施，并应以透明的分配方式弥补创造了外部性的先行企业。

这样一个框架将使腐败的机会最小化，它只赞成政府干预那些企业在开放、竞争的市场中有自生能力的行业，这些行业的投资和生存不依赖于任何保护、大量的预算补贴或是垄断租金、高关税、配额限制或补贴信贷形式的直接资源分配。一旦植根于公共政策的大额租金不复存在，轻易成为政治获利目标的扭曲就难以生存。当政府促进符合该国由禀赋结构决定的比较优势变化的新产业发展时，就会大大减少许多低收入国家治理问题普遍存在的可能性。

大多数政治领导人通常的执政目的是尽可能地延长当权时间，建立为人所称道的政治遗产（如果他们的当权地位未受到威胁）。他们中的大多数人都明白，促进经济繁荣是实现其目的的最佳途径。新结构经济学建议政府支持私人企业进入有比较优势的行业。基于新结构经济学的发展政策可以减少腐败，给国家带来活力。因为不存在为了补贴和保护在优先部门的企业而制造租金的必要，良政治理将成为这样一个战略的必然结果。所以，这为发展中国家包括贫穷国家的政治领导人提供了一个激励相容的方式去解决具有挑战性的治理问题。

[1] 联合国成员国的主权国家数量从1945年的51个增加到2014年的193个.

[2] 摩尼教（Manicheism），起源于3世纪的波斯，是一种典型的二元论宗教，认为善恶是永远对立的。——译者注

[3] 参见http://www.transparency.org/news_room/faq/corruption_faq.

[4] 数据来源于美国司法部（U.S．Department of Justice,2006），被起诉总人数为23 550人，其中20 513人被定罪.

[5] T.AllenGMills,“Congo Leader.s￡169 000 Hotel Bill．”The Sunday Times,February 12,2006.

[6] T.AllenGMills,“Congo Leader.s￡169 000 Hotel Bill．”The Sunday Times,February 12,2006.