3.3 “三集中”整治阶段（1991—2008年）

3.3.1 20世纪90年代后国家社会经济形势及土地整治的发展

随着我国工业化和城镇化发展进入快车道，各项建设用地需求持续高涨，加上生态退耕战略的实施，全国耕地数量依然持续锐减。1994—2004年，年均减少耕地2 000万亩以上，粮食总产量也在2003年达到1990年以来的最低值。出于保护耕地资源、保障粮食安全和防止国有资产流失的考虑，国家进一步将土地整治的内容纳入地方各级政府的考核范围，并将其作为进一步加强土地管理的重要手段。

1997年4月15日，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）确立了实现耕地总量动态平衡的战略目标，要求实行“占用耕地与开发、复垦挂钩的政策”。此文件还提出了“土地整理”的要求，指出要“积极推进土地整理，搞好土地建设”，按照土地利用总体规划的要求进行田、水、路、林、村的综合整治，这也是土地整理的概念首次进入中央文件。随后的1997年8月，经中央机构编制委员会办公室和原国家土地管理局批准，在1998年1月组建成立了国家土地管理局土地整理中心，负责土地开发整理工作，即现在国土资源部土地整治中心的前身。这一时期，全国各地因地制宜地陆续开展了各有特色的土地整治活动。截至1997年底，已有400多个县开展土地整治，并形成一批包括土地开发、土地复垦，农田整理、城乡建设用地整理以及田、水、路、林、村的土地综合治理的典型。

1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令〔1998〕第8号）首次从法律角度正式提出“国家鼓励土地整理”，并指出国家实行“占用耕地与开发复垦耕地相平衡”的占用耕地补偿制度，各省、市、自治区负责本行政辖区内的耕地总量不减少。新修订的土地管理法实施条例还强调要按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制订土地整理方案，并组织实施。此后，各级政府都将土地整理作为节地挖潜，增加有效耕地面积的途径。1999年，上海市奉贤县等20个具有土地整理工作基础的市、县被列为国家首批土地开发整理示范区。

为指导和规范土地开发整理，2000年我国还制定了《土地开发整理标准》，包含《土地开发整理规划编制标准》《土地开发整理项目规划设计规范》《土地开发整理项目验收规程》（国土资发〔2013〕16号）三项标准，颁布实施了《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》（国土资发〔2000〕316号）和《土地开发整理项目资金管理暂行办法》（国土资发〔2000〕282号），并于2000年启动第一批土地开发整理项目。截至2004年，国家在土地开发整理项目中累计总投资135亿元，整理土地94万公顷，预计新增耕地27万公顷，取得了巨大的增地效益和经济效益。2002年，我国还发布了《关于认真做好土地整理开发规划工作的通知》（国土资发〔2002〕57号）、《关于印发土地开发整理规划管理若干意见的通知》（国土资发〔2002〕139号）等一系列文件。经过三年的谋划研究，我国首个《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》（国土资发〔2003〕69号）于2003年正式印发实施。此时的“土地开发整理”已经包含了土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动；土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治，恢复土地利用的活动；土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，对未利用土地资源开发利用的活动。此后，我国还相继颁布并实施了《土地开发整理若干意见》（国土资发〔2003〕363号）、《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》（国土资发〔2005〕29号），继续完善和改进我国土地开发整理工作。

该阶段还需要指出的是，由于20世纪90年代后期城市化进程不断加速，城镇建设用地紧缺问题日趋突出，但同时农村土地利用却存在着闲置浪费，村庄用地由于各种原因没有随之减少。因此，一些地方相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法，盘活城乡存量建设用地，解决城镇和工业园区建设用地不足的问题。为了引导城乡建设集中、集约用地，解决小城镇发展用地指标问题，2000年6月颁布的《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）提出，“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持”，“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地”。随后颁布的《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发〔2000〕337号），明确提出建设用地周转指标的概念，主要通过“农村居民点向中心村和集镇集中”，“乡镇企业向工业小区集中和村庄整理”等途径，对试点小城镇“可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧”。2004年，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中第一次明确提出：鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩的政策。希望通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加有效耕地面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。2005年，国土资源部研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资〔2005〕207号）；2006年4月，国土资源部下发了《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资〔2006〕269号），部署在山东、天津、江苏、湖北、四川5省（市）开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。2007年，发布了《国土资源部关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资〔2007〕169号），该政策也在随后的实施过程中不断完善。

3.3.2 上海市土地整治内容

就上海市而言，这段时期的土地整治工作除了紧跟国家形势逐步开展之外，还具备了与自身城市发展密切相关的特征。早在1986年，上海地区由于乡镇企业蓬勃发展，就在全国率先提出了郊区“一二三四”发展方针，即城乡一体发展目标、两个立足点、“三业”协调发展和四个基地。随着20世纪90年代浦东开发开放战略的实施，城市建设规模进一步扩大，郊区也扩大对外开放力度，招商引资，大力发展外向经济和私营经济。当时，上海郊区常住人口已接近全市的1/2。从经济总量上看，郊区GDP总量已经超过全市的1/3。政府财政增量方面，郊区各区县的比重已达63%。正是由于此阶段上海市城市化发展进程在国内处于较为领先的地位，上海市中心城区土地资源紧张而郊区仍存在大量利用不充分的土地的矛盾，先于国内其他地区显现，农村村民住房新建、改建、扩建和翻建住房逐渐增多，且出现了建房选址越来越多地靠近集镇的新趋势。

为适应当时的上海地区城乡发展形势，1993年，上海市就提出了在全国影响广泛的“农业向规模经营集中，工业向园区集中，农民居住向城镇集中”的“三集中”郊区发展战略，还确定了“中心城区—新城—新市镇—集镇—中心村”五级城市规划体系。通过土地空间调整，配合农业、工业等部门资金政策，归并零散田块、建设农田基础设施，对零散居民点进行适度集中，对不符合土地利用规划和产业发展规划的工业用地进行“腾笼换鸟”。当时实施的“三集中”项目超过200个，整治规模达到40平方千米以上，极大地推动了沪郊产业集聚、人口集中和土地规模经营的一体化进程。

为促进“三集中”战略的实施，并贯彻当时国家对土地开发、复垦、整理的要求。1994年，上海市第十届人民代表大会常务委员会第七次会议通过《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，明确“对空出的宅基地、乡（镇）村企业事业用地、棚舍场地、临时用地以及废沟浜、荒地等，由区、县土地管理部门和乡（镇）人民政府复垦”，这也是上海土地复垦工作的起步。1996年下半年，奉贤、金山、松江、嘉定等地区结合农田和水利建设，开始了对田、水、路、林、村的综合整理，提高耕地质量并增加耕地面积。仅1996—1997年，郊区就整理了2 900公顷基本农田，累计新增耕地350公顷。1997年，《关于修改〈上海市实施《中华人民共和国土地管理法》办法〉的决定》又将土地开发整理计划指标纳入上海市土地利用年度计划中，同时要求土地管理部门制定土地整理规划，乡（镇）人民政府在此基础上制定土地整理方案。同年，上海市人民政府关于批转市房地局制定的《上海市农村土地整理暂行办法》（沪府发〔1997〕35号）中指出，为提高土地利用率和产出率，改善土地利用结构和生产、生活条件，要按照上海市土地利用总体规划，对配置不当、利用不充分的本市农村土地实施调整利用。该办法是上海市首个针对农村土地利用效率不高等问题而施行的关于农村土地整理的办法。1997年，上海市人民政府办公厅还批准了《关于还耕复垦的新增耕地置换小城镇建设用地的暂行办法》（沪房地法〔1997〕34号），提出将土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的原依法取得的建设用地复垦为耕地，其建设用地复垦为耕地的数量与非农业建设项目新占用耕地指标进行等量交换。

1999年，在《关于建立上海市土地整理示范区的通知》（沪房地规〔1999〕0122号）中，将奉贤、松江、金山三个区作为市级土地整理示范区，编制土地整理专项规划，既注重田、水、路、林、村的综合整理，又注重生态效益和环境建设。1999年5月，在《关于贯彻落实〈关于切实做好耕地占补平衡工作的通知〉的通知》（沪房地计〔1999〕0318号）中明确，上海要落实国土资源部占用耕地补偿制度的规定，切实做好耕地占补平衡工作。为贯彻落实以上精神和政策，上海市在2000年发布了《关于2000年土地开发整理复垦工作的通知》（沪房地规〔1999〕0823号），在2001年发布了《关于做好2001年土地开发整理复垦工作的通知》（沪房地资综〔2001〕102号），专门指出各区县应根据土地利用总体规划抓紧编制土地整理专项规划。

同样是为了实现工业向园区集中，农民居住向城镇集中的目标，上海于2002年正式开始了宅基地置换的试点探索，明确集中建设中引入宅基地置换试点改革具体操作程序的规范。2003年，上海初步确定第一批郊区宅基地置换试点项目的建设，并颁布《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则（试行）》（沪府办〔2003〕16号），鼓励郊区村民参与集中统一建房。2004年，上海市房地局和农委等有关部门又研究制定了《关于加强土地管理，促进本市郊区宅基地置换试点的操作意见》和《关于本市郊区宅基地置换试点若干政策意见》，提出以居住点归并、宅基地置换为手段，争取在农民居住向城镇集中方面取得突破，并确立了崇明县陈家镇、港西镇，奉贤区庄行镇，嘉定区外冈镇，金山区廊下镇，松江区佘山镇等首批15个郊区试点区域。同年，上海市出台了《关于切实推进“三集中”加快上海郊区发展的规划纲要》（沪府发〔2004〕45号），重新明确了“三集中”战略的要求，并大规模推行“三集中”模式，利用土地整治工具促进土地集约使用，实践也证明该战略在后来的发展中有效加快了中心城和郊区的联动发展，提高了郊区的生产力和人民的生活水平。

同期，为了切实提高总体规划对于土地整治相关活动的指导作用，2006年的《上海市土地利用总体规划（2006—2020年）》还在上海市域范围内规划了崇明岛、沪北、沪西、浦南、沪东南和金山基本农田保护示范区六大土地整理复垦重点区域。

从以上工作可以看出，此阶段上海市一直围绕“三集中”发展战略积极推动以“农地整理、农村居民点置换、耕地占补平衡”为主的土地综合整治。