第三节 邻避问题的基本特征：不确定性与利益多元化

典型的邻避设施选址案例常常包括这样的情景：基于国家或区域的利益推动而拟建的一项具有潜在风险的设施，对未来可能产生各种影响，有些是积极的，有些是负面的，有些是比较确定的，有些是很不确定的。这样，邻避设施选址就将一个包含个体和社区利益的问题推上议程，包括潜在风险或负面结果、规划主体和决策主体的合法性、对受到负面影响的利益相关者的最终补偿。同时，它还带来一系列更深层次的问题，包括决策的制度框架、沟通和协商、观点争论和价值观的交流等（Boholm，2004）。邻避设施选址争议使具有不同观点的行动者互动。邻避设施选址争议中常常伴有广泛的动员，包括政府官员、技术专家、律师、来自各个学科的咨询专家、利益组织的代表、媒体报道者和大量的当地公众。

在当今社会，大规模工业或基础设施项目的收益和风险会对当地社区及其环境产生相当大的影响，比如公路、铁路、机场、大型工业项目、新能源设施等，这些项目的选址易陷入困境。这种困境由一系列因素造成，其中最主要的因素是不确定性和利益的多元化。

一 不确定性

邻避设施选址的阻力来自项目本身所具有的潜在风险，风险本身就是负面结果发生的概率和实际影响的乘积。尽管有一些科学方法能尝试着对发生概率和影响进行估计，但是这种分析的可靠性存在争议。从决策的角度讲，决策者在选址规划的过程中很难对负面结果产生的影响获得准确、可靠和基本一致的信息。不确定性是所有风险决策的本质特征。

个体在不确定性条件下的决策常常采用两种主要模式：直觉决策（heuristic）和委托决策。直觉决策是指决策个体并未对所有备选方案的收益和成本进行精确核算和对比，而是根据大致的估算，通过直觉快速决策，这种决策方式在面对“不确定性”和“有限理性”（西蒙，2002）的情境时十分常用。另一种决策方式就是将决策委托给别人，比如可信赖的专家、专业机构等。委托决策的前提是对受托的决策者具有高度的信任。公共机构面对不确定性决策的时候常常也沿用个体决策的策略，要么对备选方案进行简单估算，要么委托给专业组织和专业机构进行决策。粗放式的决策模式难以有效应对不确定性的挑战，“那些忽视技术和物质世界中的不确定性的政策，常常会导致令人失望的技术、社会和政治后果”（Morgan，Henrion，Small，1990）。频繁的社会抗议、拟建设施的长期搁置就是这种很有代表性的“令人失望的后果”。

二 利益多元化

社会生活嵌入时间和空间之中，由不同行动者、团体、组织和机构之间的互动所组成，他们代表各自的视角和不同的观点。风险施加方和风险接受方之间存在日益增多的利益和价值观之间的分歧：风险施加方从社会利益最大化的角度出发考虑，而风险接受方更关注他们自身受到了不公平待遇。顾全了社会利益的决策可能没有（或者很少）考虑到当地社区的利益。多元化的利益取向导致利益相关者采取各自的立场看待本来就具有高度不确定性的邻避设施选址问题，分别收集和采信对自身有利的证据，从而形成不同的利益代表团体。利益冲突的外化常常引发剧烈的社会冲突。邻避设施选址冲突的根源在于选址项目所带来的收益和风险在不同的利益相关者中呈非均匀分布。

利益相关者不同意拟建设施的选址要求常常是因为他们有不同的价值观。在对关于风险技术争议的研究中，Winterfeldt and Edwards（1984）指出利益相关方之间的争论总是围绕价值观和道德问题而展开，在这些问题中存在合法性的差异。社会应该发展那些我们不能完全控制的技术吗？一般公众对这个问题很关注，但发展商并不关注。

每一个利益相关方对所提议的邻避设施选址有其自身的关注点。居住在拟建垃圾填埋场或垃圾焚化炉周边的居民可能关注设施对他们未来房屋价值的影响，政府管制机构可能强调设施是否满足安全标准，发展商关心的是项目是否能产生利润。

邻避设施潜在影响的范围十分广泛，因此在预测实际结果方面具有极大不确定性。针对与邻避设施相关的风险，常常只有有限的数据可以用来对其展开准确评估。每一个利益相关方收集对自己有利的数据，支持自己的立场，实现自己的目标。

邻避设施选址问题所产生的各种争议和冲突都可以归结为“不确定性”和“多元化利益”这两个因素的相互交织影响。