第一章 导论

第一节 研究主题及其意义

进入21世纪以来，伴随着改革开放的深入进行，中国基本实现了从计划经济向社会主义市场经济的转变，社会结构也发生了巨大的变化。那么，在新形势和新环境下，中国城市社会的基层社会秩序和基层治理是否也发生了变化？发生了什么样的变化？呈现怎样的特征？这是极富挑战性和重要性的课题。对于这些课题，现有的社会学研究要么注重从宏观社会层面探讨中国城市社会出现的阶级、阶层等社会分化状况以及社会流动的情形（陆学艺，2002；孙立平，2003，2004，2006；李强，2004；郭于华，2006；冯仕政，2008；李路路，2012；李路路、朱斌，2015），要么侧重于从微观的个人层面探讨人们的社会心理与集体行动（刘爱玉，2003；刘能，2004；唐军，2006；佟新，2006；游正林，2007，2009；应星，2007，2009；张荆红，2011；陈颀、吴毅，2014），却比较缺乏从中观层面关注组织，分析组织制度的改变以及对于个人的影响。而且，在现有的从组织层面研究中国城市社会基层秩序和基层治理的文献中，大多数研究者把关注点聚集在城市社区上（陈伟东，2000；朱健刚，2000；何海兵，2003；田毅鹏、漆思，2005；何艳玲，2006；李汉林，2008；田毅鹏等，2014），注重从社区建设的角度分析城市社区的功能、组织建设等，而忽略了对既与人们日常生活息息相关又颇具中国特色的单位组织进行深入的研究与分析。只是到了近些年，单位组织才又重新进入学者们的视野（田毅鹏，2007a，2007b；田毅鹏、漆思，2005；汪和建，2006；李汉林，2008；刘平、王汉生、张笑会，2008；李路路、苗大雷、王修晓，2009；田毅鹏、吕方，2009；李路路，2013）。

不过，在此之前，单位组织作为一种极富中国特色的基层组织制度曾经吸引了大批学者的关注，并且形成了一个颇具影响力的单位研究领域。李路路等（李路路，2002；李路路、苗大雷、王修晓，2009）对此进行了比较系统的总结，提出中国社会主义的基本政治制度和制度环境是单位组织区别于资本主义市场经济之下的工作组织的关键所在，并以此为基础给出了一个综合性的定义，即单位组织是基于中国社会主义政治制度和计划经济体制所形成的一种特殊组织，是国家进行社会控制、资源分配和社会整合的组织化形式，承担着政治控制、专业分工和生活保障等多种功能。其典型形态是城市社会中的党和政府机构（行政单位）、国有管理及服务机构（事业单位）和国有企业单位。这一综合性定义也就意味着，与单位组织相配套也存在一系列的相关制度，如用人制度、社会保障制度、资源分配（尤其是收入分配）制度等，它们共同构成了中国的单位体制。关于单位研究的具体情况，我们在后文再详细展开。这里需要表明的是，已有的单位研究更多的是关于传统单位体制和单位组织的研究，注重探究它们的运行特点、社会功能以及内部权力结构和人们的行为方式，而较少有研究关注它们在中国政治经济体制改革进程中所发生的持续变化，剖析单位组织在社会主义市场经济环境下的运作特点及由此形成的内部关系，并揭示其中贯穿和体现出来的国家基层治理方式和治理逻辑。这也使得学术界无法在当下单位体制的新特点、中国城市社会的基层秩序和基层治理等重要问题上达成基本的共识。

还应当注意到的是，在已有的单位研究中，研究者关注的主要是国有企业单位和行政单位，而较少关注事业单位。事实上，如果从组织功能的角度来划分，中国的事业单位更类似于国外的非营利组织，它是有别于企业组织和行政组织的。正因如此，中国的事业单位改革采取了与国企改革和行政体制改革不同的方式。而且，在改革步伐和时间进程上，事业单位改革也普遍落后于二者。如果说20世纪末期是国企改革和行政体制改革的密集期，那么直到21世纪才是事业单位改革步伐加大、措施频出的时期，这种改革趋势在2009年以后表现得更加明显，对许多人的生活产生了非常重要的影响。这里可以简单地列举几个重要的改革措施来说明。首先是养老制度改革。自2009年1月起，人力资源和社会保障部选择山西、上海、浙江、广东、重庆五省市作为试点开展事业单位养老保险制度改革。到2015年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定自2014年10月1日起在全国范围内推行事业单位养老保险制度，建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。其次是收入分配制度改革。2009年9月，国务院常务会议做出了分三步走实现事业单位绩效工资改革的部署，即第一步从2009年1月1日起先在义务教育学校实施，第二步从2009年10月1日起在疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位实施，第三步从2010年1月1日起在其他事业单位实施。最后，在事业单位的人事管理方面，也有一系列重大改革措施出台。2009年12月，中共中央印发《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，提出深化事业单位人事制度改革，要按照加快推进事业单位分类改革的总体要求，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，创新管理体制，转换用人机制，形成权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力、符合事业单位特点的人事制度。2010年6月，国务院颁布《国家中长期人才发展规划纲要》，提出要逐步取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式，同时要“健全事业单位领导人员委任、聘任、选任等任用方式，全面推行事业单位公开招聘、竞聘上岗和合同管理制度，建立事业单位关键岗位和国家重大项目负责人全球招聘制度”。2014年4月，国务院公布《事业单位人事管理条例》，自2014年7月1日起实施。

事业单位是一种重要的单位组织类型，也是单位体制的重要组成部分，当前事业单位改革的积极推进实际上也反映出事业单位在中国社会中的重要性。据竹立家（2007，2010）的研究，全国事业单位改革涉及大约130万个事业单位，将近4000万工作人员，占到城镇就业总人数的1/10以上。因此，要想深刻地理解单位体制的变迁以及改革，探讨中国城市社会的基层秩序与社会治理状况，离不开对事业单位的深入研究。笔者注意到，目前对事业单位的研究主要是从政治学和公共管理等学科视野展开的持续关注，许多学者关注的侧重点主要在于回顾事业单位改革的历史进程，对其进行阶段划分，分析它与社会体制和政治体制改革之间的关系（宋大涵，2003；陆学艺、顾秀林，2008；徐颂陶、孙建立，2008；黄恒学，2012）。许多研究者强调，自上而下的改革方式和制度惯性决定了这项改革的长期性、复杂性和艰巨性（邓国胜等，2008；刘晓苏，2011），改革的重点在于逐步推进“分类改革”（成思危，2000；黄恒学，2000，2012）。由此，研究者侧重于提供上层制度设计的思路与对策，推进事业单位分类改革（范恒山，2004，2010；庄序莹，2009；左然，2009；李文钊、董克用，2010；刘晓苏，2011）。除了一些研究者早年对部分事业单位——如医院——进行过比较粗略的描述性研究（Henderson and Cohen，1984）之外，很少有研究者深入事业单位内部，关注其中的制度变迁和组织运行，分析当前事业单位改革浪潮所带来的各项具体制度的变化以及它们所产生的影响，探讨事业单位在当前呈现的新特点、新状况，因而无法清晰而具体地揭示出事业单位中体现出来的基层秩序特征、基层治理方式与逻辑等，也无法发掘蕴藏在其中的可供实现国家治理现代化加以利用的组织资源。

针对事业单位改革的现实进展与研究现状，本书关心的核心问题是，在中国政治经济体制改革的大背景之下，事业单位改革的不断推进对事业单位及其工作人员产生了怎样的影响？它给事业单位的工作环境带来了怎样的变化，又对内部的组织运行和权力关系造成了怎样的影响？其中存在怎样的国家治理方式，体现出怎样的国家基层治理逻辑？它们与传统单位体制下的特征是否相同？这种改变或者不变的背后有着怎样的深层原因？更进一步，如果以国家治理现代化的目标为指引，未来事业单位改革的方向何在？对于这些问题，本书尝试以制度变迁理论为指导，深入事业单位内部开展实地调查，以求深入探讨和切实理解中国城市社会的基层组织制度、社会秩序和国家治理状况。

基于以上核心问题，本书的理论意义主要体现为，它能借助单位组织这一研究领域的独特性把中国现实与广泛的社会理论联系起来，进一步推动社会理论的本土化。对于这一点，一些学者曾经提出，基于单位组织的独特性，单位研究有可能而且应当成为建立与发展中国社会学理论的一种重要的窗口，通过认真的研究将它与更广泛的社会理论的发展联系起来（李猛、周飞舟、李康，1996）。只是后续的研究在这方面没有表现出持续而长久的学术传承与积累。在此，本书对事业单位的研究进行关注，尝试探究其中制度变迁背后的深层原因，在事实上是对这种理论追求的一种回应。另外，本书的现实意义主要在于，深入实际的研究能够切实了解事业单位改革的现状以及其中存在的问题，为深化事业单位改革提供切实可行的建议和政策参考，进而丰富有关国家治理现代化的现实经验探讨。从现实的角度讲，不管事业单位改革的现实路径如何，中国单位体制的独特性决定了改革无法完全脱离这一基本制度，因此，对事业单位改革方向的探讨更离不开对它的历史与现状进行深入的分析与理解，甚至评估。本书深入基层的事业单位开展研究，能够有助于了解事业单位改革措施在现实中的落实，分析由此带来的组织运行方式和特征，并探讨改革过程中表现出来的问题，以进一步探索改革与完善的路径。