1.3 研究方法

在新型城镇化、现代化都市圈、交通强国等国家和区域战略下,构建多层次、多体系的城际公共交通系统对推进区域高质量一体化具有重要的作用。然而,不同城际公共交通模式涉及不同的政策主体,且背后的体制机制和实施机制呈现明显的差异,考虑到区域高质量一体化这一重大问题,城际多模式公共交通的融资、规划、建设和运营是如何有效实施的,现有融资、规划、建设和府际治理等政策要素如何影响城际公共交通的规划和发展效果? 反映到轨道交通、城际铁路、市域铁路、城际巴士公交等不同交通模式上,这些政策因素的作用效果呈现哪些差别? 如何评估粤港澳和长三角地区不同城际交通的融资和供给效率? 如何采用政策分析与案例研究的思路,理解这些政策制度因素的作用逻辑,进一步地,如何构建交通一体化的协同治理体系,推动交通引导的空间治理机制的创新? 为了进一步回答上述问题,本书在交通地理与规划、空间规划与治理、公共政策与管理等学科领域的基础上,借鉴新制度经济学中政策分析及案例研究的方法论,构建研究框架,开展粤港澳大湾区和长三角一体化地区的典型案例研究。

1.3.1 政策分析法

影响城际公共交通发展的制度政策是多样化的,包括城市规划制度、地方政府公共政策制定与执行、府际治理、投融资政策、多元利益主体参与等。并且,这些政策要素之间形成较大的关联性,可能形成不同的政策组合,进而以不同的作用机制和强度,影响城际公共交通的规划、投资和管理。例如,中国交通系统通常按行政等级来划分,多层级政府负责为不同地理尺度的交通系统提供资金。中国的铁路系统也按照类似的等级结构来组织。中央政府在国家(高速)铁路系统的规划和建设中扮演着重要的角色,大部分资金和管理都是由中央政府提供的,包括传统普速铁路和当今的高速铁路。根据《新时代交通强国铁路先行规划纲要》 ,截至2019年年底,中国铁路总公司(原铁道部,2018年12月6日已更名为“中国国家铁路集团有限公司” )代表中央政府共运营铁路13. 9×104 km,其中包含3. 5×104 km的高铁。中国铁路总公司下设18 个区域分公司(铁路局),各分公司代表中国铁路总公司在其特定的地理尺度上提供铁路业务。例如,中国铁路广州局集团有限公司(原广州铁路局)负责管理广东、海南和湖南的铁路系统服务。

因此,借鉴政策分析方法与和研究步骤:首先,梳理和归纳影响多模式城际公共交通的制度、管制与政策类型,以及相关多元主体的行为特征;其次,分析有效推进城际公共交通发展与区域一体化面临的制度约束和制度变迁,以及这些制度变迁带来的影响;再次,在当前政策与空间背景下,多模式城际公共交通发展与空间治理面临的制度困境和潜在的优化策略。在这些分析步骤中,在研究并借鉴美国、欧洲等地区都市区规划委员会的设立背景、特征和作用机制的基础上,将尤其关注珠三角和长三角地区案例的典型性以及不同案例之间的关联性。政策研究的目标是系统梳理影响城际公共交通发展的政策类型以及政策背后的行动逻辑,并且落实到不同城际公共交通的模式上,分析发展过程、政策影响、作用机制与实施效果。

1.3.2 案例研究法

一直以来,人文-经济地理学与交通规划政策具有案例分析的传统。不同案例能帮助理解多模式城际公共交通的投融资体制、运营特征、空间治理与实施效果。通过典型案例的政策研究,能系统理解中国都市圈层面多模式公共交通的演进过程,以及不同模式的规划过程、融资体制和运营特征,梳理城际公共交通投资的政策逻辑,并评估不同公共交通模式的运营效率及效果。根据交通模式及其服务空间功能的差异,拟选择的典型案例包括:① 以中央政府主导的(高速)铁路系统(如厦深铁路);② 区域政府主导的城际轨道交通(如珠三角城际轨道交通系统、浙江省都市圈城际铁路);③ 地方政府主导的跨市地铁(如广佛地铁、深惠地铁)与城际巴士公交(如深惠公交、深莞公交);④ 基于国家铁路的区间轨道交通服务(如深惠汕捷运);⑤ 地方政府主导建设的市域(郊)铁路(如温州市域铁路、萧甬铁路通勤化);⑥ 基于公私合营的城际铁路服务(如杭绍台城际铁路)。

这些案例均具有一定程度上的效度和信度,并且各个案例之间也相互影响、相互关联。例如,虽然国家铁路系统在一些地区都设有停靠站,能提供城际间的铁路服务。然而,国家铁路主要是为中长途交通出行需求所设计的,为这些城际铁路服务分配的座位是有限的,而且服务时间表也难以完全适应都市圈城际交通出行需求。与此同时,城市政府通过更关注行政区内交通投资带来的土地财政和空间开发等综合收益,这容易降低城际交通的投资优先度,导致城市间边界地区的交通瓶颈。为了应对日益增长的都市圈城际客运需求,包含省政府和地方政府在内的机构,积极引入都市圈层面的城际客运铁路网络,以缓解政府对城际铁路服务投资不足的问题。当前,国家发展和改革委员会已经批复京津冀、长三角和珠三角城际轨道交通网络(2005年) 、浙江省都市圈城际铁路规划( 2014年) 、成渝地区城际铁路建设规划( 2015年) 、皖江地区城际铁路建设规划( 2015年) 、京津冀地区城际铁路网规划( 2016年) 、粤东地区城际铁路建设规划( 2018年) 、江苏省沿江城市群城际铁路建设规划(2018年) 、广西北部湾经济区城际铁路建设规划(2018年)等,在国家主导投资(高速)铁路的基础上,不断完善和强化区域层面的客运铁路网络。除此之外,城市轨道交通系统通常由城市政府主导投资并实施运营管理。

又如,针对一些都市圈交通需求较高的地区,连接两个相邻城市的地铁系统,成为提供城际客运交通服务的新选择。例如,连接广州和佛山中心区的广佛地铁,是中国首个城际地铁系统。再如,在都市圈尺度上,由于核心城市和外围城市住房价格的巨大差异,再加上产业升级和向外搬迁的影响,中心城市往周边城市的交通需求一直持续增长。对于这种跨城通勤需求而言,常规巴士公交和地铁系统通常难以满足。随着厦(门)深(圳)铁路运营,可部分提供深圳至坪山区、惠州市和汕尾市的交通服务,但仍以服务长途交通出行为主,并非往返于深圳市中心区至外围地区的区域性服务。在厦深铁路基础上,坪山区和深圳市政府于2015年开通了深圳北站至坪山站的坪山快捷线,并于2017年1月联合惠州市和汕尾市政府,开通了福田站至汕尾站的深惠汕捷运,较好地满足了这类跨城(通勤)交通需求。

这些案例能较全面地揭示都市圈多模式城际公共交通供给及其演进特征,并评估相应的融资体制及其融资效率。这对公交都市、交通强国与现代化都市圈国家战略下的城际公共交通供给与空间开发具有一定的参考意义。案例研究主要步骤为:首先,收集这些案例的相关材料,主要来源政府规划材料、统计公报以及实地调研等;其次,根据不同案例的特点及其研究问题,建立案例内部与案例之间的逻辑关系,尤其是将案例研究和理论进展相互联系;再次,通过案例内分析和交叉案例分析,从整体和全面的角度来研究城际公共交通的发展过程、供给体制、演进特征、制度约束和改善策略。这些案例的深入研究和理论提炼,主要是通过实地勘察和关键人物(部门)访谈完成的。在研究过程中,在深圳、广州、东莞、惠州、佛山、杭州、宁波、温州等城市对交通、铁路、自然资源与规划、地铁集团、规划设计单位等不同部门的专业人员开展了多次访谈(图1-1) 。

图1-1 研究技术路线