导论

一 研究的缘起与意义

（一）研究的缘起

面对普遍关注的社会福利、日益多元的民生诉求，社会福利整合研究面临着精确定义福利内涵、创新技术分析路线、生成性建构城乡福利整合逻辑与机制的新课题。毫无疑问，这一新课题的破题对社会福利整合理论及其研究方法是十分有益的补充，对当下中国如火如荼的新型城镇化，特别是推进“村改居”的顺利进行，以及实现真正意义上的城乡社会结构的一元整合有着重要的模式借鉴与经验参考价值。

既有的社会福利整合研究主要在两种理路上展开。一是强调社会福利制度的城乡一体化，主要切入点在由农民工及其流动引致的社会保障制度碎片化、由此带来的存续转接问题，以及区域城乡社会福利制度一体化的实践及经验问题两个方面；二是强调福利体系的普遍整合，倡导“底线公平”基础上的“大福利”。前者以郑功成为代表，后者为景天魁所推动。二者都从中国城乡二元社会福利制度分割的现状出发，并能够对中国具体社会福利制度建构进程中的应急性有清醒的认识，都能够较为宏观地把握城乡福利分割制度一元整合的大趋势。但两种研究理路又存在明显的差异和不同，突出表现在研究旨趣、着眼点以及具体的福利关注上。以区域福利制度整合为例，社会福利制度城乡一体化进路旨在研究具体社会保障制度的整合、演进，关注当前形势下相同或相近社会福利制度、项目或服务的协同或全覆盖问题，推崇城乡社会福利一体化的重庆模式、昆山模式、浦东模式，等等。以养老保障为例，上海浦东模式的创造是城（城市）保、镇（原郊区乡镇）保以及综保（关注农民工）的制度衔接。在本质上，社会福利的城乡一体化是“广覆盖”，而不是针对不同地域或差别福利群体的碎片化具体福利制度的更高层次整合。景天魁从小福利迈向大福利的普遍整合的福利体系研究的理论基础是其“底线公平”福利理论，其福利社会学的主要关注点和落脚点是“保基本”，重在强调建构与当前经济社会发展水平相适应的、普惠的、整合的福利制度体系。

郑功成的社会福利制度城乡一体化研究，抑或景天魁制度覆盖与制度整合的福利体系研究，无一不关注到城乡分割背景下的社会福利制度碎片化问题及其整合困境。然而，对照中国城乡二元社会结构的形成、固化，考诸“村改居”进程中的突出矛盾与多元利益诉求，社会福利制度整合研究面临着如何科学把握中国城乡二元社会结构、如何精确定义社会福利的理论难题。中国城乡分割的二元社会结构体系形成、固化于新中国成立之初的前一个30年，发展、形变于改革开放之后，并于21世纪以来出现了较为明显的一元化趋向。陆学艺把所有制差异看作城乡二元社会结构的基石，认为城市以全民所有制为主，农村以集体所有制为主，并由此引发了城乡之间差别迥异的经济、社会制度体系彼此映照、相互强化，并最终形成了“城乡分治，一国两策”[1]格局。本不具有社会属性、纯属自然地理空间概念的城乡具有了社会分层的意涵，地理区位差别成为先与后、优与劣的两种社会身份差异，“职业差别与地理差别重叠”“阶层差别与地理差别重叠”“收入差别与地理差别重叠”以及“生活方式差别与地理差别相互强化” [2]，整个社会似乎按照地理差别、按照城与乡的地理边界隔离了开来。城与乡的差别，表征的是截然不同的两种社会治理模式，是依托户籍制度形成的就业、医疗、教育、住房、计划生育、粮食副食供给等全方位权益差异的社会身份，其本质上是“籍”（户籍制度）与“权”（社会权）的整合，自形成之初就极大地削弱、制约了乡村居民的可行能力[3]，成为中国最为基础的社会分层基准，远远超越了自然景观与生产生活方式本身的不同与差异。

城乡二元结构是一种刚性的社会结构，自形成之初就在治理模式、资源配置以及人的行为选择上发挥了极其重要的制度阀效应，全面制约与控制着城乡居民，特别是乡村居民的可行能力。随着中国城乡经济社会体制改革的加速，中国社会结构出现了某种令社会学家们欣喜地称之为“新型二元结构”[4]或“三元结构”[5]的形变。尽管这种形变在彻底打破中国二元结构的封闭与固化的作用还相当有限[6]，但其在社会流动、社会保障制度覆盖，特别是经济层面的可行能力增长方面的推动作用明显。考诸城乡二元结构整合对乡村及乡村居民的整体权益增长、“村改居”进程中的利益多元诉求，本文是在更宽泛的、更一般意义上定义社会福利概念的。在笔者看来，社会福利是指有利于提高社会生活共同体及其成员可行能力的项目、服务、待遇、制度或理念，其实质是可行能力的增长。“籍”与“权”媾和、城乡分割是二元结构下中国社会福利的突出特征。

如火如荼的“村改居”在对社会福利整合研究宏大叙事技术分析传统提出挑战的同时，又为生成性建构社会福利的一元整合模式提供了一个恰当的时机。本书跳出了中国社会福利宏观、政策研究的传统范式，另辟蹊径，通过“村改居”实例透视、刻画中国社会二元结构背景下城乡福利制度的分割惯性、路径依赖与一元整合的努力与演进逻辑。

“村改居”，特指中国城镇化背景下基层社会治理体制从村民委员会到城市居民委员会的制度转变。基于中国既有城乡分割的二元制度背景，“村改居”远不限于治理模式的简单转换，而是一个涉及所有制属性、产权归属、社会保障以及教育、医疗、基础设施等公共服务等多领域、多层次制度博弈、整合的制度全面更新。“村改居”深嵌于城乡二元分割制度体系之中，浓缩了中国城乡结构变迁的所有特质，集中刻画着城乡分割到城乡整合进程中多元化的民生诉求及其多重逻辑主体的制度博弈。毋庸讳言，“村改居”已经成为中国城乡结构矛盾的集散地，城乡制度一元整合的试验田。随着迈过纳瑟姆（Northam，Ray M.）城镇化率“S”形曲线的第二个拐点[7]，中国城镇化进入了城乡融合发展阶段。但囿于长期城乡分割的制度惯性，大规模城市蔓延带来的“城特质”增加、“乡特质”弱化并未引致城乡分割社会福利制度体系的自然整合，而利益诉求多元化反而有使之进一步复杂化的倾向。2012年，山东省“村改居”社区占城市社区的比重超过51%，但其中52%未能落实同城同待遇，69%甚至未能完成集体资产改制。

案例社区潍坊市奎文区广文街道中上虞河社区，新中国成立之初还是一个建成面积不足5平方千米老旧县城的远郊村，随着城镇化的加速，城市区域迅速蔓延，中上虞河村由远郊村到近郊村，又由近郊村到城中村并最终完成了村居改制。笔者注意到，案例村“村改居”进程是一个村落边界逐步开放的进程，在本质上也是村落及其居民可行能力增长的进程。伴随自然边界变化的是就业方式、生产方式的变化；与经济边界突破相关联的是村落集体经济资产的迅速积累；村落的社会边界大大突破，城乡间的通婚早已不是一个引人关注的话题；已经位移到中心城区的案例村在娱乐或消费层面上早已是明显的城特征，乡物理特征消失殆尽。然而，“城特质”的增加、“乡特质”的消逝并未改变“村改居”进程中社会福利制度急剧冲撞与全面整合的事实，广泛涉及所有制与房屋产权的、资产与经营体制变革的、社会保障与公共服务的。案例村及其所代表的“村改居”奎文模式为我们提供了一个近距离触摸、考究中国社会福利制度由分割到整合的鲜活案例。

（二）研究的意义

改革开放以来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，“中国已经超越了起飞阶段，进入新成长阶段”[8]。然而，我们注意到，当前经济建设取得显著成就，经济结构不断优化升级的同时，社会结构调整较为滞后，社会问题与社会矛盾凸现。这其中，城乡社会福利制度分割尤为引人关注。二元制度是城乡之间人为设置的一种控制阀，有着明显的社会维持、利益调节和行为选择效应，而制度一旦形成往往就具有了某种程度的惰性或稳定性，被新制度主义经济学家道格拉斯·诺斯（Douglass North）称为“路径依赖”——变革不是轻易实现的。城乡二元分割的社会福利制度体系跟中国城乡二元的社会结构密不可分，而这个封闭的、僵化运行的制度体系的破除需要一种强力的推动机制。

城镇化正是这样的一种机制，并在事实上已经成为推动中国经济社会发展的重要驱动之一。城镇化加强了城乡之间的互动与联系，并在客观上有助于弥合中国城乡已经断裂的结构。在经济学家主斯蒂格利茨看来，中国的城镇化将成为21世纪影响世界进程和改变世界面貌的两件大事之一。城市化被誉为“增长的发动机”“劳动内需的重要增长点”和“继工业化之后国家发展的巨大引擎”[9]，然而，中国的城镇化有其自身独特的演进逻辑与路径依赖，既区别于先行城市化国家的路径，又与拉美国家的城市化模式有着显著的不同。回溯中国城乡结构、城乡关系的历史与互动，审视当前中国城乡制度的冲撞与整合，客观上有助于我们发现中国社会社会福利结构变动背后的逻辑，从而有助于中国城乡社会福利制度建构的全面和谐演进。

本研究的理论意义是，通过“村改居”实例剖析城乡福利制度的分割、整合，生成性建构中国城乡社会福利制度演进的逻辑与机制，对有序推进中国社会福利制度一元整合，全面推进中国城乡社会结构转型具有重要的理论意义。城乡分割是当前中国社会的最突出特征，构成中国城乡社会福利制度冲撞、整合的全部理解与说明。我们知道，社会福利制度一体化与社会福利制度的普遍整合是当前两大最具特色，也最有成就的社会福利研究进路，前者以郑功成为代表，后者以景天魁为主导。郑功成等注意到了农民工及其流动对中国城乡分割的社会福利制度带来的冲击及存续转接带来的困难，并留意到了区域城乡福利制度一体化的努力，指出中国社会福利演进的趋势与未来在城乡福利制度一体化。但我们注意到，这里所谓的“一体化”，更多指涉的是城乡社会福利制度全覆盖，而不是城乡社会福利制度高层次、高水平的融合。景天魁首倡的“大福利”是最近社会福利领域的热词，但按照景天魁本人的解释，大福利的实质在于倡导“底线公平”的福利制度体系，由此而言，其普遍整合的福利体系的前提在“广覆盖”，落脚点在“保基本”，原则在“底线公平”。而本书把可行能力的增长视作社会福利的本质，极大地拓展了社会福利的内容与范畴，也可以在更加务实、更加感性的层面上解读中国城乡变迁进程中社会福利的变迁。

本研究跳出了农民工现象引致的中国社会福利制度碎片化以及区域社会福利制度一体化的城乡福利制度的整合研究范式，另辟蹊径，以“村改居”为例，通过案例社区的村居变迁透视、刻画中国社会二元结构背景下城乡福利制度的分割惯性、路径依赖与一元整合的努力与演进逻辑。笔者视村居变迁为城乡全面转型过程，是新型城镇化背景下的中国村落研究传统的继承；本研究关注村居变迁进程中城乡福利制度分割的深化与隐性化，是新制度学派研究链条的自然延伸与有效拓展；研究借鉴西方先行城市化国家经验，尝试构建中国城乡一元整合的进程图式，是城乡社会学、新制度经济学、公共管理学、社会保障等多学科理论、方法在这一转化进程中的大胆尝试。本研究将有助于破解中国城乡整合难题，有助于中国社会结构的顺利转型，并将进一步丰富中国城镇化理论，并进而促进中国城乡关系的全面现代化。

本研究认为，城乡福利制度的变革演进应置于中国现代化总体框架之内，体现的是一种城乡关系全面转型的努力。通过长时段城乡社会福利制度特别是城乡变迁进程中福利制度的变迁演进及典型个案的考察，可以较为完整地展示中国城乡社会福利制度结构由刚性制度分割，到由表及里的制度冲撞及一元整合趋向的全貌与较为清晰的演进路径，从而进一步彰显制度之于中国城乡社会福利制度关系演进、之于中国城乡社会结构变革无可替代的制度阀地位与作用机制，以期更为条理地证明，摒除旧有的城乡社会福利分割的制度、政策，尤其是城乡二元社会福利分割的制度观念与惯习，以城乡一元观为统领，在更高、更深理念层次进行制度设计与制度整合，从而为破解当前城乡社会福利二元结构困局，促进建立更加公平、合理、普惠、整合的社会福利支付体系，为促社会和谐与社会全面现代化奠定基础。

现实意义是，通过案例社区的“村改居”实践，本研究客观刻画了城乡分割社会福利制度的冲撞、博弈，为城乡社会福利一元整合提供了一种理想模型和成功的样板，为中国城乡社会福利制度的真正融合提供了模式借鉴与经验参考。本研究以城乡一元为视角，以村居变迁为切入点，以典型个案为分析对象，以城乡社会福利制度分割、整合的变迁演进为逻辑线索，以解剖麻雀的方式全面展示中国城乡关系特质、样态、演进逻辑与路径依赖，分析探讨城乡社会福利制度分割的背景、惯性及其深化与隐性化倾向。本研究采用新制度主义的分析范式与研究框架，借鉴其组织效率透视组织生命力的方法，从竞争约束和交易成本约束两方面剖析后认为，股份经济合作社还远不是一个有效率的经济组织形式，农村社区集体资产改制与撤村改居还远不是城乡制度一元整合的完结。

近年来，山东省在城乡一体化、城乡公共服务均等化等方面做了大量有益的探索，取得了不错的实践效果。鲁中潍坊在“村改居”资产改制与社区化规范建设方面取得了十分突出的成绩，全国、全省的集体资产改制经验现场会多次在潍坊召开，其农村集体资产改制经验已经被确定为“奎文模式”，成为当前中国村居变迁制度机制转换的成功范例。新中国成立以来，潍坊市中上虞河社区由远郊村到近郊村、近郊村到“城中村”并于近年完成了村居改制工作，其自然景观、地理区位、经济生产、从业结构乃至行政的、文化的边界都发生了深刻的变迁，城乡制度急剧冲撞并开始新的整合。笔者尝试一种多维度、广视角、多元化的方式，通过案例社区一个较长时段内的村居变迁实践，生成性地建构了中国城乡社会福利变迁背后的制度因素与演进逻辑。在笔者看来，坚持城乡关系的制度分析是解构中国城乡社会福利制度体系独特演进路径的关键，是理解中国城乡社会福利制度分割、固化、冲撞、整合的全部依据与关键。全面理解并科学把握城乡社会福利制度由分割到整合的理论与实践进路，也就抓住了中国城乡结构变迁的主脉络。