第一章 学界视野的智库发展
Academic Research on the Development of
Think Tanks
从2009年中国举办第一届全球智库峰会至今，中国智库经历了高速发展的五年，一批以建设现代化智库为导向、以服务国家发展战略为目标的智库迅速成立。在这样的热潮之下，中国智库数量从2008年的全球第12位跃居第2位，实现了量的巨大飞跃。与此同时，各种国际智库会议、智库考察活动纷纷展开，媒体上关于智库的报道大量涌现，学术界关于全球智库发展、智库形态以及中国特色新型智库建设模式的研究成果也遍地开花。但是，中国智库的创新能力与影响力却依然与西方智库存在很大差距，与中国的大国地位极不相称。就中国的未来发展与大国责任而言，加强中国特色新型智库研究与建设是一项紧迫的现实任务。
智库是指诞生在特定的政治、经济、文化土壤中的，服务于国家利益和公共利益，以影响公共政策和舆论为目的的非营利性政策研究机构，包括官方智库、大学智库和民间智库三种类型。质量、独立性和影响力是智库的核心价值，也是智库成就其全球声誉和影响力的基石。
智库也称思想库(think tank)，这个词汇是舶来品，最早出现在二战时期的美国，是指战争期间美军用来讨论作战计划的保密室。后来泛指一切以政策研究为己任，以影响公共政策和舆论为目的的政策研究机构。1最近二十余年来，智库在全球范围内迎来了一次前所未有的大发展，智库研究也已成为一门重要的跨学科显学。
关于智库研究的理论渊源，可以追溯到古希腊亚里士多德关于“知识与权力”的论述，和马克斯·韦伯关于“学术志业”与“政治志业”思想之中。2就智库研究整体而言，无论是西方学界还是中国学界，起步都比较晚。“尽管智库的历史可以追溯到19世纪，但即使在西方，20世纪70年代前智库研究也乏人问津。”31971 年，美国政治学家保罗·迪克森 (Paul Dickson) 出版了世界上第一本介绍智库形成与发展的著作——《智库》。迪克森将智库界定为：一种稳定的、相对独立的政策研究机构，其研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科的研究，在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提出咨询。4该书出版以后的20多年间，西方学术界有关智库的理论研究依然进展缓慢，“与其他有关非政府组织的研究相比，智库研究很少有人关注，作品稀少” 5。
欧美学界对智库的研究主要集中在智库发展的历史、智库的分类、组织结构、传播策略、案例研究、影响力研究以及未来趋势等方面。近十年来，随着智库成为一种全球现象，智库研究也逐渐扩散到世界各国学界，除了对美国智库的研究外，对欧洲、亚洲和非洲国家智库的研究也越来越多。而关于“中国智库”的研究和探讨，近十年来更是成为中国学界的热点之一，西方学界对此也给予了很多关注。从国际范围来看，学界普遍遵循的是美国经验学派的实证主义研究范式。近年来，欧洲批判学派逐渐引入智库研究。
本章对智库的概念进行界定，对世界范围内智库研究的现状进行梳理，并对“中国智库”研究的现状和问题进行分析，以期从理论视野透视中国智库发展的问题和未来方向。
智库的概念界定
智库作为一个国家思想创新的动力和源头，一个国家软实力的象征，其意义已经超越了本身，成为影响世界政治、经济和全人类未来发展的重要力量。同时，智库的发达程度也反映了一个国家的政治、经济、文化发展水平。但是，对于大多数社会公众乃至社会精英而言，智库都是一个模糊的概念，而从事智库研究的学者和智库的管理者对此也没有统一的认识。可以说，每个人都对智库是什么有自己的理解，而且智库的概念在不同的国家也有不同的理解和定义。
智库最早是个军事用语，用来指称二战期间防务专家和军事战略家讨论作战计划和制定战略的保密室。目前学界关于智库的定义主要有：
安德鲁·里奇(Andrew Rich)认为，所谓智库，是指独立的、不以利益为基础的非营利组织，它们提供专业知识和建议，并以此获得支持和影响决策过程。在运营层面上，智库是符合501(c)3税法条款的非营利组织，进行公共政策问题相关的研究，并传播研究结果与观点；在政治层面上，智库咄咄逼人，积极力争将其公众可信度最大化，尽其最大努力发现政治突破口，使自己的专家知识与观点能够影响政策制定。6
保罗·迪克森指出，智库是一种稳定的、相对独立的政策研究机构，其研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科的研究，在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提出咨询。7
肯特·韦弗 (Kent Weaver)提出，智库是指非营利的公共政策研究产业。8
詹姆斯·史密斯(James Smith)认为，智库是指运作于正式的政治进程边缘的、非营利的私立研究机构。9
唐纳德·阿贝尔森(Donald Abelson)对智库的定义是，非营利、非党派的研究机构，其首要目的是影响公共舆论和公共政策。10
约翰·汉默(John Hamre)认为，智库有很多种，有的是政府机构内部的，有的是大学附属的，有的是产生于民间的独立的政策研究机构，在美国，智库通常是指民间智库。11
霍华德·威亚尔达(Howard Wiarda)指出，智库是研究、讨论与学习中心，注意力集中在关键公共政策问题上。智库并不是公司，不以营利为目的；智库也不是利益集团，因为各种利益集团的唯一目的是进行游说，而智库只力图影响政策结果。12
詹姆斯·麦甘(James McGann)认为，智库充当着学术界与决策群之间的桥梁，作为独立的声音服务于公众利益，以简明易懂且可靠的语言及形式，将应用研究与基础研究传递给决策者与公众。13
中国学者对智库的定义也有很多种，有的是在国外智库学者的概念基础上进行概括和总结。例如，一个机构之所以被称为智库，必须具备以下几个条件：从事政策研究；以影响政府的政策选择为目标；非营利；独立性。14也有学者针对中国的特点提出智库的定义。薛澜指出，智库主要指以影响公共政策为宗旨的政策研究机构，通过公开发表研究成果或其他与政策制定者有效沟通的方式来影响政策制定。15孙哲认为，智库特指针对各种内政外交政策问题，由学有专精的学者组成的决策服务团体和咨询机构。 16
基于各国学界、业界对智库概念理念存在差异，以上不同国家、学者对智库定义的不同，笔者对本书的研究对象进行了明确的定义：
智库是指诞生在特定的政治、经济、文化土壤中的，服务于国家利益和公共利益，以影响公共政策和舆论为目的的非营利性政策研究机构，包括官方智库、大学智库和民间智库三种类型。质量、独立性和影响力是智库的核心价值，也是智库成就全球声誉和影响力的基石。
全球智库研究的多元化发展
对于智库研究，国外学界逐渐发展出一套较为成熟的智库理论，形成了智库研究领域的三个传统——历史路径、实证主义和国际比较研究，近年来更是逐渐兴起批判研究和文化研究。关于智库研究的内容和维度，近年来也逐渐更加多元。
基于历史路径的分析方法，主要分析智库兴起的政治、经济、社会背景和历史发展过程，以及对某一智库的产生、发展历程进行案例研究。其中，代表作是詹姆斯·史密斯1991 年出版的《思想掮客：智库和崛起的新政策精英》，以及戴维·里奇(David Ricci)1993 年出版的《美国政治变革：新华盛顿和智库的兴起》。
在实证研究方面，戴安·斯通(Diane Stone)于1996 年出版了《俘获政治意象：智库与政策过程》一书。詹姆斯·麦甘于1995 年出版了《公共政策研究产业中经费、学者和影响力的竞争》。加拿大学者唐纳德·阿贝尔森在智库研究方面做了深入的探索。在其1996年出版的《美国智库及其在美国外交政策中的作用》一书中，他以美国外交政策的决策过程为大案例，详细分析了智库参与政策决策的过程和机理，并对智库发挥影响力的渠道进行了分析。之后，他在2002年和2006年又出版了《智库重要吗？评估公共政策研究机构的影响力》和《国会的理念》。
国际比较研究方面，随着智库的政治地位和影响力的日益提升，各国学者也开始关注本国智库的发展，并从比较的视角进行思考和剖析。詹姆斯·西蒙斯(James Simons)于1993年出版了《思想掮客：智库对英国政府的影响》，邓海姆(Denham)和加梅特(Gamet)于1998年出版了《英国智库和舆论环境》。2008年10月，笔者在美国布鲁金斯学会发布了对中美智库的比较研究报告，并明确指出“对中美两国智库影响力进行比较研究的起点是抛却智库是独立的还是官方的这一概念定义上的争论，美国智库以独立智库为主，中国智库以官方为主，两者各具优势和局限，并且都在各自的政治、经济、文化土壤中生存并发挥影响力”。近年来，还有很多论文对世界各国智库的形态、特点以及趋势进行了深入的分析和探讨。
在批判研究方面，哈特维希·波伊茨(Hartwig Pautz)在《重审智库现象》一文中，讨论了如何运用葛兰西提示的批判性方法来理解智库功能，并且运用哈耶尔的话语联盟概念诠释作为国家外部的促变因素而起作用的智库。17戴安·斯通在《政策分析机构的三大神话——回收箱、垃圾桶还是智库？》一文中，对智库的功能与角色进行了批判性的思考与探讨。斯通在文中指出，智库的“三大神话”分别是：智库是桥梁；智库为公众利益服务；智库思考问题。“这三种说法被智库(通过年度报告、使命宣言和互联网站)自我宣扬，同时也被用来为智库活动提供合法性。”斯通对三大神话一一剖析并进一步指出，“智库实际参与的诸多活动又大大削弱了上述说法的有效性。尽管如此，由于上述比喻的社会和政治上的实用性，‘神话’依然存在”18。斯通近年来还致力于全球“知识—政策”网络和政策转移及智库的角色研究。19对于这种批判视角的研究，我个人认为可以作为对当前全球智库热、智库泛化以及智库过度商业化现象的一种反思，也可以是一种理论层面的多元探讨。
国内学界对于智库的研究起步较晚，始于20世纪80年代。从研究视角来看，研究智库的学者大多是从美国政治、国际关系、公共政策、外交关系的角度展开对智库的研究。薛澜、丁煌、任晓、朱旭峰、王莉丽等学者对美国智库发展进行了研究，并逐步引向国内智库研究。这些研究主要集中于以下领域：专家决策咨询；公共政策议程设置；中国智库的内涵、社会职能、影响力；智库的“旋转门”机制；等等。近年来，中国国际经济交流中心等民间智库的成立、高校下设智库探索以协同创新中心为载体的新型智库建设等中国智库发展的最新状况引起了学界的重视。20
国内学界的智库研究基本上可以分为三个阶段。第一阶段是起步时期。代表著作包括吴天佑和傅曦于1982年编著的《美国重要智库》、张静怡1985年编著的《世界著名智库——美国兰德公司、伦敦国际战略研究所等见闻》等。第二阶段是缓慢发展时期。这一时期的智库研究仍然停留在智库表象，相关专业著作仍然较少，研究成果主要以论文的形式呈现，代表性的有袁鹏2002年的《美国智库：概念及起源》、穆占劳2004年的博士学位论文《美国智库与美中关系研究》、薛澜和朱旭峰2006年的《中国智库：涵义、分类与研究展望》等。这一时期，关于智库的书籍主要是介绍性的编著。例如北京太平洋国际战略研究所于2000年出版的《领袖的外脑——世界著名智库》、中国现代国际关系研究院于2003年出版的《美国智库及其对华倾向》和2004年出版的《欧洲智库及其对华研究》等。 第三阶段是高速发展时期。自2010年开始，国内的智库研究成果较之过去呈现出井喷态势。2010年，上海社会科学院“智库研究中心”出版了系列图书《世界各国智库研究》、《国际著名智库研究》和《西方学者论智库》。同年，笔者出版了《旋转门——美国思想库研究》一书。21这一时期，李安方的《中国智库竞争力建设方略》、朱有志等编著的《智库——智囊团——社会科学院初论》、冯绍雷主编的《智库——国外高校国际研究院比较研究》、郑秉文主编的《全球拉美研究智库概览》等一系列书籍陆续出版。
近两年来，中国学界对智库的研究逐渐从国别介绍、国际比较转移到中国智库模式的探索和中国特色新型智库建设这两个焦点上。与此同时，中国学界对“智库与公共外交”的开创性研究也逐渐兴起并迅速成为新的研究热点。王莉丽、赵可金、韩方明等学者对这一领域进行了探索。王莉丽在2012年第1期的《现代国际关系》上发表的《美国公共外交中智库的功能与角色》一文，从公共外交的视角探讨了智库的功能与角色，指出其在美公共外交中发挥着开展“二轨”外交、提供政策建议与智力支持以及构建政策理念与价值观传播网络的巨大作用。22
中国智库研究的东西方视野
西方学界关于“中国智库”的研究
对于中国智库的具体研究，总体而言，西方学者的研究文献不多。研究焦点主要集中在新中国成立以来智库的发展历程、发展背景、智库的分类、主要智库个案、智库对中国政府决策过程的影响渠道、智库存在的问题等方面。其中，李成(Cheng Li)、谭睦瑞(Murray Scot Tanner)、 巴里·诺顿 (Barry Naughton)、葛莱仪(Bonnie S.Glaser)、沈大卫(David Shambaugh)等一批从事中国相关研究的西方学者在这个领域作出了一定的贡献，但是研究成果比较零散。
2002年，伦敦大学亚非学院(School of Oriental and African Studies)主办的《中国季刊》(China Quarterly)在9月刊发关于中国智库的研究专题，对中国智库做了较为全面的论述。23
关于中国智库发展的背景，有学者分析道：随着中国经济越来越融入世界，决策者获得高质量的信息已经成为至关重要的问题。邓小平之后的领导者，如江泽民和朱镕基，都是技术型领导人，他们在对外政策方面缺少经验，因此也越来越多地依靠国际关系方面的专家。24关于中国智库的分类，西方学者们有的简洁地将其分为军事智库和非军事智库，有的按智库的研究重点将其分为经济智库、国际关系智库、军事智库、公共安全智库等，还有学者将中国外交政策智库划分为四类——政府政策研究机构、学术性智库、大学智库、独立智库。25
关于中国智库对公共政策的影响渠道，葛莱仪认为，中国外交智库的影响渠道主要有内部报告、内部会议、决策者的非正式咨询、通过中外媒体使专家的观点直接到达决策者、学术文章和著述等。26沈大卫在对上海国际问题研究院进行案例分析时强调私人联系对政策的影响。27总体来看，西方学者认为中国智库的影响力主要是通过公开渠道和私人渠道实现的。公开渠道可以分为研究成果报告、内部会议、讨论会和交流会、媒体等。28西方学者普遍认为，整体而言，中国智库对决策者的影响力不断提高。尤其是在改革开放后的近几十年里，随着中国更多地融入国际社会、参与国际事务，面临的国内国际形势更加复杂多变，因此决策层对智库的依赖性增强。有学者指出，中国的外交智库和外交官之间存在着“旋转门”机制。越来越多的研究外交政策的智库学者被邀请到中国驻外使馆工作。此外，中国智库还开始投身于“学术外交”。一些政府智库与国外政府和智库也保持了紧密的联系。比如说，中国国际问题研究所在美国大使馆每月举行一次的中美论坛。中国智库也是媒体的重要信息源。中国政府常常用媒体来发出外交政策信号。国内外媒体也越来越多地展示中国智库专家学者对国际事务的看法。智库研究员经常在主流报刊上发表文章。中国智库在国外信息“输入”上也扮演着重要角色。对于中国高层领导者来说，智库是他们获取关于国际事务外部观点的重要渠道。29
西方学者对中国智库的研究中，也对中国智库发展中存在的问题进行了分析。很多学者都提到中国智库的“烟囱”现象。这一现象主要是由很多中国智库处于政府结构内这种组织机制造成的。如同烟顺着烟囱筒向上一样，研究成果也以内部报告这种形式在组织这个“烟囱筒”内径直向上传递，直接到达决策者那里，这种机制不利于信息和研究成果的横向交流，导致机构的过度划分和研究上的重复。沈大卫认为，中国智库在过去的10多年里，横向交流也在渐渐发生，但是这种横向接触还停留在局部层面，没有形成系统化的制度。
关于是资金、市场和人才问题。李(He Li)认为，中国智库几乎都很难保证有足够的资金以确保其独立性。没有足够的资金，智库在吸收和留住研究人才上显得乏力。由于工资水平相对较低，加上学术生涯上的政治限制等因素，中国许多有前途的年轻学者都放弃了教学和研究事业，进入限制比较少且收益较高的商业圈。如俄罗斯东欧中亚研究所的研究人员从20世纪80年代的超过200人减少到2000年的大约100人。很多出国留学的学者都选择留在国外。对于中国智库在国际上的影响力，沈大卫认为，中国国际关系方面的智库为国外洞察中国政府政策提供了一个很好的窗口，可以视它们为即将到来的政策的“预示器”。
2009年，华裔学者李成在斯坦福大学的《中国领导观察》上发表文章，对中国智库发展中的人才流动与旋转现象进行了深入分析，并指出官员、学者和知识分子这三路精英在智库的汇聚对中国未来发展的可能影响。文章指出，“在当今中国，智库不仅已经成为政府退休官员追求自己职业生涯新阶段的重要场所，而且成为关键的机构会议所在地，官员、企业家和学者们可以互动其间”。李成对近年来发展趋势的分析建立在大数据基础上，对于我们把握中国智库现状具有一定的启示意义。李成在文章最后指出，“就发展建立可以从事系统而有充分根据的研究，并为中国公众和政策制定者提供均衡而独立的政策分析的智库网络而言，中国仍然处在早期阶段”30。
中国学界的“中国智库” 模式研究
对于中国智库发展模式和存在的问题的探索，更多研究集中在中国学界，议题焦点集中于对中国智库当下所处的制度困境、独立性缺失、人才创新能力不足等现象和问题的探讨。2012—2014年，研究更是集中于对中外智库的比较研究、中国模式、中国特色新型智库建设以及中国特色智库思想市场的探讨上。
关于中外智库的比较研究，学者们对中外智库的特性及中外智库发展模式进行了多角度的对比。有学者指出，欧美各国智库虽千差万别，但其智库都强调自己的独立性。对比之下，中国智库发展呈现出明显的本土化特色，独立性相对缺失，影响了政府决策的科学有效性。31与西方体制相比，中国的政治体制有所不同，以决策体制最明显。这对中国智库提出了不一样的要求，对智库发展也提供了不一样的机会。对中国的智库体系来说，要使自身的智力资源为社会和国家所用，就必须适应其决策体制的需要。32
有关中国智库模式的探索也是最近几年的热点。尽管相关论述很多，但是中国智库模式到底如何发展还是未有清晰的解读。薛澜认为，中国智库未来发展，应加强政府内部公共政策的研究能力；增强对高质量政策研究的需求；减少政策研究禁区，增强社会脱敏能力，为政府调整政策提供更广阔的空间；推进数据信息公开；深化改革，加快建设一批具有中国特色的一流智库。33还有业界人士指出，应支持国际问题研究领域的智库优先发展，支持智库按照国际规范运作，同时形成政府—智库间的思想市场。只有这样，中国智库才能真正具有独立性，迈开获得国际社会认可的第一步。 34 35
关于“中国特色新型智库”的解读和建设的研究，在很短的时间内也产生了一大批有代表性的文章。如《建设中国特色新型智库》、《建设中国特色新型智库需“两手抓”》、《逐步形成中国特色的智库思想市场》、《中国智库思想市场的培育与规制》、《创建中国特色新型智库——完善智库建设七项机制》、《加快建设中国特色新型智库》、《建设富有中国特色的国际一流智库的建议》、《构建中国特色新型智库研究的理论框架》、《智库热的冷思考：破解中国特色智库发展之道》、《对“加强中国特色新型智库建设”的认识和探索》、《探索建立中国特色新型智库》、《国家治理视野下的中国特色新型智库》。36
在这些文章中，大多数研究和讨论焦点是对中国特色新型智库的解读和政策建设。胡鞍钢认为，中国是社会主义国家，而不是资本主义国家，因此从智库的性质来看，是根本不同的，立场也是根本不同的。37李国强认为，中国特色新型智库的基本特征在于：一是必须立足中国特色社会主义制度，符合我国政治制度和决策咨询工作规律，坚持中国共产党领导下的中国特色社会主义发展道路。二是必须以服务决策为导向，坚持求真务实，力争为党中央、国务院决策提供管用的政策建议，为全面深化改革提供高质量的智力支持，为提升国家软实力作贡献。三是官方智库贴近决策层，有明显的体制优势，官方智库是新形势下党和政府探索执政规律、完善执政方略、提高执政科学化水平的重要智力支持和主力。四是积极发挥民间智库的积极性，引导各类智库有序发展，培育客观、理性的智库群体，让真正服务群众利益的智库机构发展壮大。38胡锐军与宝成关提出了创建中国特色新型智库的七项机制：整合机制、准入机制、竞争机制、激励机制、供给机制、转化机制、培育机制。39
笔者从经济学的视角切入，提出了中国特色智库思想市场的概念，并对中国特色的智库思想实践建设提出了建议。40朱旭峰从理论构建的维度，提出从“宏观—体制”、“中观—模式”、“微观—结构”三个层面，对中国特色新型智库研究进行理论构建。41
中国智库研究与发展亟须转向
从以上的分析可以看出，当前全球范围内的智库研究已经成为重要的显学。世界各国的学者对智库的宏观环境、发展历史、微观运行机制、资金管理、传播策略等进行了较为全面的研究。对中国智库的研究，成果主要集中在中国学界，数量很多，但是焦点主要集中在以欧美智库为参照物进行智库模式的比较，中国特色新型智库的概念、特征与发展模式的政策建议这些宏观层面以及表象的分析上。可以说，我们对智库的研究依然停留在对智库表象和形式的研究上，当前，亟须尽快转变研究焦点和维度，对智库进行更深层次的理论分析，并加强对“智库内容”的研究。
最近几年来，中国智库数量激增，但真正具备思想创新能力和国际影响力的智库依然有限。中国智库研究界和实践界最近几年来召开的以智库建设为主题的研讨会也很多，很多还是国际范围内的研讨，但是，对于中国智库到底应该遵循什么样的发展模式这一关键问题，仍然没有清晰的思路。针对中国智库发展的一些具体问题，比如：智库作为一种组织形式，其核心竞争力是由什么因素构成？其理论框架是什么？中国智库的历史发展中制度渊源和文化渊源是什么？智库建设中的几个核心问题：智库的独立性、“旋转门”机制如何在中国语境下得以实现？中国特色新型智库如何定位，如何进行顶层设计？……亟须学界和业界进行深入研究和探讨。
智库作为一种根植于社会政治、经济、文化、历史土壤的组织和现象，任何一种单一理论和学科的视角都很难对其进行完整、清晰的解读，本书试图跨越学科的藩篱，结合政治学、经济学、社会学、历史学、公共政策学、传播学等多学科理论知识与研究视角，从理论维度、历史渊源、国际比较等多重维度对智库的核心竞争力进行分析，为中国特色新型智库的建设与发展提供思想的支持。
