六、积极解决纷争
积极解决纷争理念的落实，重要的是两个方面：诉讼参加人和程序。
（一）行政诉讼活动的参加人
从法学理论的角度看，行政诉讼的参加人只是相关诉讼活动的必要参与者。但在行政诉讼中，谁能参加行政诉讼，谁不能参加，即行政诉讼参加人如何确定，在很大程度上决定着行政争议能否得到实质性解决的重大问题。但其结论也值得商榷：明确行政诉讼参加人的条件，将与案件无关以及参加诉讼不利于争议的人排除在外。拿捏其中的分寸，是一项技术。
从“保障人民群众参与司法”的高度认识，行政诉讼活动的参加人，是人民群众参与司法活动的代表以及司法实践的见证人；行政诉讼参加人制度是落实“人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益”这一政治目标必要的法律程序设置和制度保障。由此推而广之，行政诉讼还应当进一步有所作为，如在调解、听证等活动中保障人民群众参与，具体表现为适当降低当事人启动此类程序的门槛、放宽案外人旁听的资格准入等。不仅如此，《依法治国决定》还将“强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障”，提高到“加强人权司法保障”的高度予以强调，这些权利在行政诉讼中的切实落实，就是本章讨论的内容。
旧《行政诉讼法》以第四章共7条的篇幅规定诉讼参加人，新法增加了1条，是关于诉讼代表人的，于结构没有影响。
这部分内容是行政诉讼实践中最容易引发争议的。其重点和难点，是行政诉讼被告。因其涉及行政组织法的内容，一般人比较生疏；加之我国行政机构始终处在不断调整之中。
在现实生活中，行政诉讼参加人所涉法律问题的根本，在于它总是与行政管理的职权、程序及方式密切地交织在一起。因此，单纯从行政诉讼领域出发，不可能掌握行政诉讼参加人的全部，必须对行政组织法（行政诉讼的被告）、民事主体法律制度（行政诉讼的原告）有比较全面的了解，才能在现实法律实务中解决因行政管理活动的扩张而不断涌现的行政诉讼参加人制度方面的新问题，如学校可不可以作被告、考生可不可能作原告、监察对象可不可以提起行政诉讼等鲜活的现实课题。
（二）一并解决民事争议
2018年的新司法解释要求“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理”[14]。这样规定的意义，简单地看，就是为法院增加了一个案件基数。尽管2018年的新司法解释在同条对这一规定明确了一个例外：“人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案”[15]，但从我国目前立法的实际看，此类案件，微乎其微。因为规定行政机关可以裁决民事争议的行政裁决的立法，寥若晨星。
由于要“由同一审判组织审理”两个不同诉讼程序的诉，如果“行政诉讼原告在宣判前申请撤诉”且“法院裁定准许”，“但其对已经提起的一并审理相关民事争议不撤诉的，人民法院应当继续审理”。[16]也就是由同一审判组织继续审理。强调这一点的理由是，此时是由行政庭的审判组织在审一个“民事争议”，尽管这个民事争议与行政机关密切相关而不再是一个“纯粹”的民事争议。
“163条”与此相关的创新之处在于，明确了一并解决民事争议的收费标准：“按行政案件、民事案件的标准分别收取诉讼费用”[17]。表面上看，这一规定再正常不过了：既然法院在审理行政案件时“一并审理相关民事争议，应当按行政案件、民事案件的标准分别收取诉讼费用”。但此间巨大的差别在于，行政案件的收费只有几十块钱，而民事诉讼则是对应诉求标的，收几万元、几十万元很正常。如果是涉及“登记”的案件，特别是土地“登记”的案件，按登记土地的市场价确定标的，几十个亿甚至上百亿元下来，诉讼费用可绝对不是个小数。如此一来，此前为了降低此类案件的诉讼费用而作的所有努力，基本都付之东流。更严重的是，审理行政案件时“一并审理相关民事争议”很可能造成当事人不敢提起结果。
由此可见，新《行政诉讼法》第61条的规定非常好，完全落实了新《行政诉讼法》“化解行政争议”的立法宗旨。因为相关的“涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决”争议没有解决，当事人打一圈官司下来，还会再回到行政诉讼上来，因为“涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决”争议，民事法庭根本解决不了。据此，只要在“行政诉讼中”，也就是行政诉讼二审（终审）或者再审判决作出前，“当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”的立法本意是，法院还是不要那么早就把这扇门关上为宜。据此，“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼”。这种中止实际意义不大。因为中止之后或许发现，民事法庭那边也中止了，民事案件需要以行政案件终审判决结果为依据。
回到行政诉讼上，问题就相对简单了，先解决管辖问题：“人民法院决定在行政诉讼中一并审理相关民事争议，或者案件当事人一致同意相关民事争议在行政诉讼中一并解决，人民法院准许的，由受理行政案件的人民法院管辖。”[18]
管辖问题解决后，如果“法院经审查发现行政案件已经超过起诉期限，民事案件尚未立案的，告知当事人另行提起民事诉讼；民事案件已经立案的，由原审判组织继续审理”[19]。这样的结果还是一样，民事判决下达后，问题很可能还没有解决，当事人又都回到了行政诉讼渠道。法院怎么办？
如此看来，在上述规定的前提下，如下的提示及相应的程序性规定，意义就不是十分巨大了[20]：法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理。民事争议处理期间不计算在行政诉讼审理期限内。