1.3　我国耕地土壤重金属污染防治的法规与管理体系

我国在土壤环境保护方面的工作可以分为以下三个阶段：第一阶段（1949—1978年），工作重点是提高土壤肥力和增加粮食产量；第二阶段（1979—1992年），开始关注土壤污染问题；第三阶段（1993年至今），开始防治土壤污染，尤其关注土壤环境的风险管理和风险控制（蔡美芳等，2014）。近年来，党中央和国务院高度重视土壤重金属污染防治与粮食安全生产，明确将“保护耕地资源，防治耕地重金属污染”作为《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》的重点任务。党的十九大报告中提出要强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，确保国家粮食安全等。

当前，我国土壤污染防治法规标准体系和工作机制基本构建，全国土壤环境风险管控进一步强化，耕地周边工矿污染源得到了有力整治，土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤生态环境质量保持总体稳定，净土保卫战取得了积极成效。主要成果体现在以下几方面。

一是健全和完善法律法规标准体系，包括一部法律《中华人民共和国土壤污染防治法》，一个国务院规范性文件《土壤污染防治行动计划》，一部《农用地土壤环境管理办法（试行）》和一系列标准和技术规范（表1-1）。

二是扎实推进全国土壤污染状况详查等基础工作，这为土壤污染风险管控奠定坚实基础。生态环境部会同农业农村部、自然资源部初步建成国家土壤环境监测网，基本实现所有土壤类型、县域和主要农产品产地全覆盖。10个部委签署数据资源共享协议，共同建立全国土壤环境信息平台。

三是推动农用地土壤污染风险管控。配合农业农村部开展耕地土壤环境质量类别划分试点，印发了《农业农村部办公厅　生态环境部办公厅关于进一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》，全国多数省（区、市）编制了受污染耕地安全利用方案。农业农村部组织在部分省份开展了受污染耕地安全利用试点和特定农产品种植结构调整区划的定试点。

四是切实强化污染源头管控。生态环境部组织会同农业农村部等部门部署开展涉镉等重金属重点行业企业排查整治三年行动，切断了污染物进入农田的链条。

五是深入开展土壤污染综合防治试点示范。积极推进土壤污染综合防治先行区建设，浙江台州、湖北黄石、湖南常德、广东韶关、广西河池、贵州铜仁6个先行区在土壤污染源头预防、风险管控、治理修复、监管能力建设等方面先行先试，探索经验。例如，广西河池结合当地种桑养蚕产业的发展，将600余亩重污染耕地改种桑树，实现了农用地的安全利用等。

1.3.1　土壤污染防治行动计划

2016年5月，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》），提出了十个方面的“硬任务”。《土十条》对我国土壤污染防治工作提出了“预防为主、保护优先、风险管控”的整体思路。其工作目标是：到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控。到2030年，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。到21世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。《土十条》要求将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。到2020年，受污染耕地治理与修复面积达到67万hm²，受污染耕地安全利用率达到90%以上；到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，这是现阶段和今后一段时期全国土壤污染防治工作的行动纲领。

1.3.2　农用地土壤环境管理办法

2017年9月，环境保护部和农业部联合公布了《农用地土壤环境管理办法（试行）》（以下简称《办法》），自2017年11月1日起施行。《办法》共6章30条，明确了开展农用地土壤环境调查、土壤监测、农用地土壤环境质量类别划分等内容。《办法》指出，环境保护部对全国农用地土壤环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方环境保护主管部门对本行政区域内农用地土壤污染防治相关活动实施统一监督管理。农业部对全国农用地土壤安全利用、严格管控、治理与修复等工作实施监督管理；县级以上地方农业主管部门负责本行政区域内农用地土壤安全利用、严格管控、治理与修复等工作的组织实施。农用地土壤污染预防、土壤污染状况调查、环境监测、环境质量类别划分、农用地土壤优先保护、监督管理等工作，由县级以上环境保护和农业主管部门按照本办法有关规定组织实施。

《办法》关于农用地土壤环境管理主要有以下制度。一是调查和监测制度。环境保护部会同农业部等部门每十年开展一次农用地土壤污染状况调查；统一规划农用地土壤环境质量国控监测点位，并组织实施全国农用地土壤环境监测工作。二是污染预防制度。设区的市级以上环保部门要确定土壤环境重点监管企业名单，县级以上地方环保部门应当加强监管。农业部门应当引导农业生产者合理使用肥料、农药、兽药、农用薄膜等农业投入品，防止农业生产对农用地的污染。三是分类管理制度。省级农业主管部门会同环境保护主管部门，按照国家有关技术规范，根据土壤污染程度、农产品质量情况，将耕地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类，划分结果报省政府审定。严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业，有关环境保护主管部门依法不予审批可能造成耕地土壤污染的建设项目环境影响报告书或者报告表。优先保护类耕地集中区域现有可能造成土壤污染的相关行业企业应当按照有关规定采取措施，防止对耕地造成污染。对安全利用类耕地，应当优先采取农艺调控、替代种植、轮作、间作等措施，阻断或者减少污染物和其他有毒有害物质进入农作物可食部分，降低农产品超标风险。对严格管控类耕地，主要采取种植结构调整或者按照国家计划经批准后进行退耕还林还草等风险管控措施。对需要采取治理与修复工程措施的安全利用类或者严格管控类耕地，应当优先采取不影响农业生产、不降低土壤生产功能的生物修复措施，或辅助采取物理、化学治理与修复措施。

1.3.3　《土壤污染防治法》

2018年8月31日，第十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》，以下简称《土壤污染防治法》，自2019年1月1日起施行。《土壤污染防治法》是我国首次制定的土壤污染防治的专门法律，填补了我国污染防治立法的空白，完善了我国生态环境保护、污染防治的法律制度体系，标志着我国土壤污染防治体系的初步建立。该法就土壤污染防治的基本原则、土壤污染防治基本制度、预防保护、管控和修复、经济措施、监督检查和法律责任等重要内容做出了明确规定。该法的最大亮点在于明确了责任主体，建立起土壤污染风险管控和修复制度以及土壤环境监测制度、土壤环境信息共享机制，并设立土壤污染防治基金。

《土壤污染防治法》不仅对农用地土壤污染的防治做出了具体的法律规定，还有效地衔接了与农用地土壤污染防治相关的法律法规。《土壤污染防治法》的第三章对农用地土壤污染的预防做出了具体规定，比如对于农药化肥的总量控制，对于打药施肥的土壤进行安全性评价，禁止向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的物质等。此外，《土壤污染防治法》的第四章规定了对农用地土壤的风险管控和修复。土壤污染防治需要大量的成本，但土壤污染防治尤其是农用地土壤的安全事关公众利益，为此《土壤污染防治法》强调国家将加大土壤污染防治资金投入力度，并建立土壤污染防治基金制度。

1.3.4　农用地土壤污染风险管控标准

我国《土壤环境质量标准》（GB 15618—1995）自1995年发布实施以来，在土壤环境保护工作中发挥了积极作用，但随着形势的变化，已不能满足当前土壤环境管理的需要，也不适应我国农用地土壤污染风险管控的需要。

2005年环境保护部启动《土壤环境质量标准》修订工作。由于中国土壤环境介质复杂多样，土壤污染本身具有类型多、区域差异大、治理修复难度大等特点，标准修订工作难度大、挑战性强，虽然2008年公布《土壤环境质量标准（修订）》（征求意见稿）（GB 15618—2008），但最终并未正式颁布实施。在标准修订过程中，环境保护部科技标准司经过多次组织相关科研专家和部门代表论证，决定将修订后的《土壤环境质量标准》继续适用于农用地土壤环境质量评价，另外制订建设用地土壤污染风险筛选值适用于建设用地土壤环境评价，与HJ 25系列标准相补充，并于2015年1月向社会第一次公开征求意见，2015年8月第二次向社会公开征求意见，2016年2月开展了第三次向社会公开征求意见。《土壤环境质量　农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 15618—2018）最终于2018年6月正式颁布，8月1日起实施，这对中国环境保护标准的发展具有划时代的意义。

《土壤环境质量　农用地土壤污染风险管控标准》不是达标判定，而主要用于农用地土壤的风险筛查和分类，这与原GB 15618—1995有本质区别。针对土壤污染与农产品质量安全之间关系复杂性的特点，创造性提出了风险筛选值和风险管制值。风险筛选值的基本内涵是：农用地土壤中污染物含量等于或者低于该值的，对农产品质量安全、农作物生长或土壤生态环境的风险低，一般情况下可以忽略。对此类农用地，应切实加大保护力度。风险管制值的基本内涵是：农用地土壤中污染物含量超过该值的，食用农产品不符合质量安全标准等农用地土壤污染风险高，且难以通过安全利用措施降低食用农产品不符合质量安全标准等农用地土壤污染的风险。对此类农用地，原则上应当采取禁止种植食用农产品、退耕还林等严格管控措施。农用地土壤污染物含量介于筛选值和管制值之间的，可能存在食用农产品不符合质量安全标准等风险。对此类农用地原则上应当采取农艺调控、替代种植等安全利用措施，降低农产品超标风险。

农用地土壤污染风险筛选值设置了包括镉、汞、砷、铅、铬、铜、镍、锌在内的基本项目，即必测项目。同时设置了六六六、滴滴涕和苯并［a］芘为选测项目。基本项目适用于所有农用地土壤环境保护与污染防治优先控制和管理的污染物项目，是农用地土壤中普遍存在的土壤污染问题，对保护农用地土壤环境安全意义重大。其他项目适用于特定地区土壤污染风险管控的污染物项目，是在某些特定地区土壤中存在的土壤污染问题，对当地公众健康和生态环境安全等意义重大。农用地土壤污染风险管制值规定了镉、汞、砷、铅、铬为风险管制项目。

《土壤环境质量　农用地土壤污染风险管控标准》依据中国国情和发展阶段而制定，其主要目标为确保农产品质量安全，为农用地分类管理服务，该标准的颁布将为开展农用地分类管理提供技术支撑，对于贯彻落实《土十条》，保障农产品质量和人居环境安全具有重要意义。但目前中国农用地土壤环境评价标准体系还存在个别基本项目风险管制值缺失、标准值制定的pH值分档依据不同、有机污染物种类过少、无配套地方标准等问题。因而，应加大农用地土壤中重金属、有机污染物等的监测、评价及修复技术研究，加快相关标准的制修订工作，不断完善农用地土壤环境标准体系。