1.5 政策含义
在认识到自由市场均衡的低效率并找到有效率的行程次数之后，接下来我们需要找到合适的方法实现最优化。从图1.10来看，当行程次数处于N0和N*之间时，监管者如何说服道路使用者不再使用该道路？显然，礼貌地要求他们如此做是不可能有用的——毕竟，在N0处使用道路带来的效益超过广义价格，所以这些使用者认为继续使用这条路是有利可图的[5]。在这一节中，我们将从经济学角度来处理这个问题。在1.5.1小节中，我们讨论庇古的方法，使用收费的方式来达到经济效率。在1.5.2小节中，我们通过比较最优定价和非价格政策的效应来解释为什么很多经济学家仍然认为最优定价是缓解拥堵的有效对策。
1.5.1 最优拥堵收费
庇古缓解交通拥堵问题的对策如今看起来很简单，但在当时是具有开创性的。他认为，通过收取等于均衡状态下边际外部成本的费用，可以使超过最优道路使用水平的道路使用者不再使用道路，因为对他们来说使用该道路已不再具有吸引力。
在本例中，N*处的mec等于30（见表1.2）。图1.11显示，当拥堵收费r*=30时，N*右侧的使用者将不再想使用道路（与N*左侧的用户相反）。此时，对道路使用者而言，拥堵收费被加入道路使用的广义价格p之中：均衡广义价格p*等于ac+r*（例子中为40+30=70），N*变成收费情况下的均衡次数，这和N0为不收拥堵费时的均衡次数是一个道理。这种缓解拥堵的经济学方法叫作道路定价（这也是我们使用r*来表示最优收费的原因）。实施这项政策确实带来了社会剩余的合意增长，其增长量同样由阴影三角形G表示。
图1.11 通过最优拥堵收费实现有效均衡
这种所谓的通过收费方式达到的最优有以下特点值得强调。第一，收费确保了在最优状态下边际效益必定等于边际成本。为此，所收费用要等于均衡时的边际外部成本。这就意味着每个道路使用者支付的拥堵费等于其对所有其他道路使用者造成的损失，而这部分损失在自由市场均衡中却没有得到补偿。因此，实施最优拥堵收费通常被归为外部成本内部化：通过税收，消费者为自己造成他人损失的行为埋单[6]。
第二，自由市场达到均衡时mec等于45，这并不意味着最优拥堵收费等于45。最优收费等于最优均衡状态下的边际外部成本（因此，在上述例子中最优拥堵收费为30）。这说明，对于自由市场均衡中的边际外部成本进行实证估值，并不能让我们得出最优的收费水平。
第三，虽然外部成本导致市场失灵，但并不意味着我们应该将其完全消除。我们应该最优化这个外部成本，这通常意味着最优状态不是没有拥堵，而是处于较低的拥堵水平。实际上，最优选择不是把交通拥堵降为零，而是把它降低到最有效率的水平。完全消除拥堵将意味着一些道路使用者有可能被高价排挤出市场，即使他们的出行效益超过边际社会成本。
第四，需求的强度会随着时间与地点的变化而变化，这种需求变化会引起mec发生变化，从而，最优拥堵收费也应随之变化。图1.12展示了这种变化。在非高峰期，反需求函数D非高峰适用，反映了在每个广义价格水平下道路使用需求量的减少。因此，此时的最优拥堵收费（由较短的双箭头表示）将明显低于高峰期的最优拥堵收费（最初的较长的双箭头）。与扩大道路容量等其他措施相比，（电子化）拥堵收费的一个重要优势就是它可以有针对性地反映实际的交通状况。
图1.12 最优拥堵收费（双箭头）随需求变化而变化
第五，最优收费由于两个原因实现了经济效率。第一个原因是它达到道路使用的最优水平，在这个例子中N*=30；第二个原因更加微妙，但是至少同样重要，就是它实现了道路使用者的最优构成。在这个例子中，这30次行程是具有最高效益的，因为拥堵收费确保了道路使用者的最优“自我选择”：使用道路获得的效益低于70的人认为使用道路没有吸引力。其他替代性政策也可以把道路使用量限制在30次的水平，但不会根据每个使用者的边际效益进行选择，因此，通常得到的社会剩余小于G。通过简单地统计路上汽车数量的方式，虽然表面看来，道路使用情况可能已经达到最优状态，但是，根据反需求函数，这30次行程中的某些行程可能会位于N*的右侧。下一节将通过考查非价格政策缓解拥堵的效果来进一步说明这个问题。
综上所述，我们可以通过设定一个最优拥堵收费来达到模型中最优的道路使用水平，这个最优拥堵收费等于均衡的边际外部成本。
在本例中：
1.5.2 非价格政策的效率：“政府失灵”的例子
尽管最优收费方法会提高社会福利，同时，缓解交通拥堵的要求也越来越迫切，但是经济学家还是未能使政策制定者和广大公众信服于拥堵收费的魅力。真正把拥堵收费用于运输的例子少之又少。这与公众对拥堵收费的认可度较低密切相关：民主社会的大多数选民仅仅是不喜欢新增税收这个概念（见下文第1.6节）。结果是各种替代方法出台以应对拥堵，其中之一是扩大道路容量。我们将在第2章回到这个话题，现在暂时假定道路容量是固定的。其他政策工具试图通过非价格措施来减少道路使用量。在本小节中，我们将从经济学视角出发分析此类非价格措施，最终目的是：（1）表明如何使用经济学方法分析非价格工具；（2）进一步证实上一节的结论，即最优拥堵收费产生的结果是有效率的，因为它既确保了最优水平，又确保了道路使用者的最优构成。我们将看到，这是拥堵定价的一个重要特征，它使得定价的效率与非价格手段的效率区分开来。
为了说明问题，我们考虑一项类似希腊雅典目前正在实施的政策的效果。根据车牌号进行限行管制：在奇数天（一个月的第一天、第三天等），只允许车牌号最后一位数是单数的车上路行驶；偶数车牌尾号的车只能在偶数天上路行驶。乍一看，这可能是应对拥堵的好方法，因为这样一来，道路的使用量大幅度减少，同时又没有收取令人讨厌的拥堵费。但是，这种方法存在一些严重的缺陷。其中一个缺陷就是，随着政策实行期限的增加，汽车拥有量不断增加。许多家庭有两辆车：一辆车的车牌尾号是奇数，另一辆是偶数。这显然是一个相当低效的结果：政策导致资本成本更高（拥有更多车辆），却没能有效地减少交通拥堵，这可能会造成福利损失而不是增加。我们的分析暂且忽略这个缺陷，集中研究在没有这个特定缺点时非价格政策导致的效率问题，也就是假定汽车拥有量是固定的。
在我们的例子中，道路的最优使用水平是自由市场均衡水平的2/3（N*=30；N0=45）。为了避免夸大政策的无效率，我们将道路使用者划分为人数相等的三组（而不是像雅典那样的两组），例如，根据车牌号的最后两位数字分为三组（00～33为A组，34～66为B组，67～99为C组）。每天，只允许两个小组使用道路，剩下一组被禁止上路。现在我们问的问题是：这个政策和最优收费（几乎）一样有效吗？
为了回答这个问题，我们首先确定在这个政策下新的反需求函数是什么。如果各组人数相同且构成相似，则每组都面临一条截距相同的反需求函数，其斜率是图1.8（及之后各图）所示的初始反需求函数的斜率的3倍：在每个价格水平上，每组的行程需求量是初始总需求量的1/3。因此，当只允许两组使用道路，剩下的一组不允许上路时，反需求函数的斜率将是图1.8所示的初始反需求函数的1.5倍（因此它比单组面对的反需求函数平缓两倍）：被排除在外的那组无法对行程产生需求。在只允许A、B两组使用道路且禁止C组使用时，反需求函数DAB如图1.13所示。三组都允许使用道路的初始反需求函数用虚线D表示[7]。
图1.13 非价格政策的效率
因为在尾号限行政策下不征收任何拥堵费，所以我们可以在DAB和ac的交点找到“AB出行日”的均衡，得到NAB=36。第一个意外就是发现均衡水平超过了目标水平N*=30（30是初始均衡值，图中也有显示），虽然1/3的潜在道路使用者显然被完全排除在外，而目标是精准缩减1/3的行程次数。原因在于，由于没有拥堵收费且排除了C组使用者，使得当N=30时的广义价格是如此之低，以至一些额外的A、B组使用者认为上路出行很有吸引力。
然而，这个与最优行程次数略有偏离的新行程数并不是政策无效率的根源。借助图1.13，我们可以阐述两个导致政策无效率的主要因素。
（1）这项政策也阻止了C组中那些可以在行程中获得较高效益的使用者，他们本可以在最优拥堵收费政策下实现出行，由此带来的社会剩余损失由阴影区域K+l表示。它显示了与最优拥堵收费下等量使用者的总效益相比（根据D确定），尾号限行政策下前N*个使用者的总效益损失（根据DAB而定）。
（2）即使忽略C组使用者被禁止上路这一事实，剩下的A、B组使用者对道路的使用也没有达到最优。他们也会给彼此施加外部性。就算只单独考虑A和B两组，最优值应当位于DAB和mc的交点处，而不是实际发生的DAB和ac的交点处。处于N*与NAB之间的A、B组使用者的额外福利损失由阴影区域m+n表示。
表1.3列出了自由市场均衡、最优均衡以及尾号限行政策的均衡结果。和以前一样，作为一种练习，读者可以自行检查一下表中的各个结果。
表1.3 自由市场均衡、最优均衡和限号政策均衡的关键特征
在这个例子中，上文提到的两种无效率根源显然非常重要，以致尾号限行政策甚至导致比自由市场均衡还要低的社会福利。换言之，非定价政策可能不如定价政策有效，甚至可能比不采用任何政策时的效果更差。这就是一个毋庸置疑的政府失灵的例子：政府没有做到把自由市场导向最优，甚至并没有提高效率，相反，它降低了效率。
与之前解释为什么最优拥堵收费政策是如此有效相一致，我们可以确定为什么非定价政策的效率通常低于定价政策。其主要原因在于，非定价政策不能根据使用者的效益对其进行辨别。即使非定价政策能够很好地复制最优消费水平（我们例子中的行程次数），最优的消费者构成也很难实现。非定价政策通常都会受到这种无效率的困扰。虽然这里给出的例子是针对交通拥堵的，但是在运用非价格政策调控其他类型的外部性时通常也会出现类似问题，无论其是否发生在道路运输部门。
1.5.3 小结
本节论证了最优定价（最优拥堵收费）作为一种应对外部成本的手段是有效率的，适用于交通拥堵的情况。征收等同于最优均衡时边际外部成本的拥堵费，能避免发生自由市场均衡中的过度消费现象。在最优定价情况下，道路使用者面对的广义价格等于出行的边际成本，而不是自由市场中的平均成本。这意味着每个道路使用者支付的拥堵费与他或她给所有其他道路使用者造成的损失完全相等。因此，进行最优拥堵收费通常被称为外部成本内部化。
外部成本造成市场失灵的事实并不意味着它就应该被完全消除，而应该对其进行最优化。这通常意味着最优均衡的边际外部成本低于自由市场均衡的边际外部成本，但不是零水平。实际上，最优的情形通常不是消除所有交通拥堵，而是减少拥堵。随着需求发生变化，现实中的最优拥堵收费会因时间和地点的变化而变化。
最优拥堵收费基于两方面原因实现经济效率。第一个原因是它实现了道路使用的最优水平；第二个原因更加微妙，它通过使用者的自我选择实现了道路使用者的最优构成。非价格政策即使可以在第一方面取得成功，通常也会在第二方面失败，由此，应当严肃地考虑政府失灵的风险。因此，非价格政策措施可以增加的社会剩余通常小于可实现的最大社会剩余增加额，甚至可能发生减损社会剩余的情况。这就是用道路定价工具治理外部性在经济学家中广受欢迎的原因。