行政许可因具有对特定活动范围进行事先控制的功能而被各国政府作为一种行政管理手段广泛采用。根据《行政许可法》第2条的规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

行政许可具有以下法律特征：

1.行政许可是一种依相对人申请的行政行为。行政许可不同于行政主体依照职权主动赋予管理相对人权利和免除义务的行为，行政主体实施行政许可行为必须以相对人提出的书面申请为前提。没有管理相对方的申请，行政主体不能主动予以行政许可。

2.行政许可以一般禁止为前提条件。许可与禁止是相对的，对一般人禁止的行为，对特定人解除禁止就是许可。如果没有法律、法规的一般禁止，行政许可就没有存在的必要。任何个人和组织未取得行政机关的准许而从事一般禁止从事的行为，即构成违法。

3.行政许可是赋予行政相对人某种权利和资格的行政行为。行政相对人一旦获得行政许可，即取得了相应的权利和资格。如取得药品生产许可证、公共场所卫生许可证的个人和组织，则分别获得了药品生产经营、公共场所开业等方面的权利；取得执业医师资格证书者，则取得了医师执业的资格。

设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。即设定行政许可的法律文件必须符合法定权限和程序，下位法不得与上位法的规定及其精神相抵触。实施行政许可，必须严格遵守依法行政的原则。

设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。

实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。

公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。

行政许可是国家对社会经济、政治、文化活动进行宏观调控的有力手段，有助于从直接命令式的行政手段过渡到间接许可的法律手段。但是行政许可也不是万能的，并非所有管理领域都可以设定行政许可，也并非许可事项越多越好。在运用行政许可这一手段时，必须要考虑实施成本、管理范围以及管理结果等因素。

行政许可的范围，即哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不可以设定许可。从世界各国实行许可制度的范围看，大多数的许可事项都集中于两个方面：一是关系到公民、社会、国家利益的特殊行业、经营活动；二是关系到公民生命、自由、财产利益的特殊职业，如律师职业、医疗、护理专业人员的执业许可。

1.设定行政许可的原则。根据《行政许可法》的规定，设定行政许可，应当遵循三个基本原则：

（1）设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律。

（2）设定行政许可应当有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序。

（3）设定行政许可应当促进经济、社会和生态环境协调发展。

2.可以设定行政许可的范围。根据《行政许可法》第12条规定，下列事项可以设定行政许可：

（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等的特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。

（2）有限自然资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。

（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。

（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技能等资格、资质的事项。

（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。

（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

3.不能设定行政许可的事项。根据《行政许可法》第13条的规定，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：

（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的。

（2）市场竞争机制能够有效调节的。

（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的。

（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。

卫生行政许可的范围目前主要涉及三大类：①健康相关产品的许可。主要包括对化妆品、消毒产品、放射用品装置、医疗器械、卫生杀虫剂的申报、审批。②公共卫生方面的从业许可。主要包括放射卫生、环境卫生、学校卫生、劳动卫生、国境卫生检疫、爱国卫生、传染病防治以及地方病防治方面的从业许可。③卫生机构与专业人员的许可。主要包括对医疗、妇幼、防疫科研等卫生机构和医疗、护理等专业人员从业行为的许可。 ⁷⁵

行政许可的设定，性质上属于立法性行为。根据我国《行政许可法》的规定，行政许可的设定依据包括：法律、行政法规以及国务院决定、地方性法规、省级地方政府规章。

1.法律可以设定行政许可。即法律可以对许可法规定能够设定行政许可的各类事项设定行政许可。

2.尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

3.尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。

4.尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

但是，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

5.除此之外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

我国实施行政许可的主体，根据《行政许可法》的有关规定，包括了三类：行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织。

1.行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

2.法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。

3.行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

4.集中行政许可权与行政许可的联合办理、集中办理。根据《行政许可法》的规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

行政许可程序，是指公民、法人或者其他组织申请行政许可和行政机关或法律法规授权组织审查申请，并向管理相对人颁发许可的方式、步骤、顺序、时限。行政许可的程序一般包括四个步骤：申请、受理、审查和决定。

行政许可的申请程序因申请人行使自己的申请权而开始。公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。

行政许可涉及的范围较广，因此申请的内容不尽相同。但是总体而言，申请应符合以下几个基本要求：①申请行为必须向有行政许可权的行政机关提出。②申请人明确的意思表示行为。公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出明确的申请。这种申请一般应是书面的。③许可申请必须有具体的请求。④许可申请必须提交有关的文件或材料。申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。

在行政许可的申请阶段，为体现便民原则和保护相对人合法权益原则，许可法规定，申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等多种方式提出。

同时，许可法还要求行政机关应为当事人的申请提供便利、帮助，不得加重申请人负担。行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。其次，申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。再次，申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。且行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。最后，申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。行政机关也不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。

申请人的申请行为只要符合申请行为的有效构成要件，申请人的行为就是合法有效的，并引起行政许可机关的受理义务。一般行政许可申请自行政机关接收申请材料之日即为受理。但是，申请人的合法有效的申请行为并不代表申请人完全符合许可的条件和标准，并不必然导致行政许可机关必须发给许可证。行政机关在收到申请人提交的申请书和有关材料以后，应当在规定的时间内对行政许可申请是否符合法定条件进行初步审查。所谓初步审查是对申请内容、申请主体、申请形式和申请管辖是否符合基本规定和要求的一般性程序审查。经初步审查，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：

1.予以受理。申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

2.要求当场更正。申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正。

3.限期补正。申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。

4.不予受理。它主要有两种情况：一是申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；二是申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。

同时，无论行政机关受理或者不予受理行政许可申请，都应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。根据《行政许可法》的规定，审查程序包括形式性审查和实质性审查。形式性审查是指行政机关对申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式进行审查。审查合格后，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。实质性审查则是根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的审查。

《行政许可法》规定，行政机关需要对申请进行实质性审查的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

实践中一般有以下几种实质性审查的方式：①核查，它是指根据法定条件和程序对有关申请实质内容核实是否符合实际情形。②上级机关书面复查。《行政许可法》规定，依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。③听证核查，这是西方国家许可证制度经常采用的一种方式，在对一些重大的行政许可作出决定前，以召开听证会的方式听取申请人、利害关系人的意见。我国行政许可法也采取了这一方式。

作为一种授益行政行为，是否给予行政许可，事关公民、法人和其他组织的切身利益，因而世界各国大都在行政许可程序中规定了重大的行政许可必须经过严格的程序，为所有当事人提供表达意见的权利，行政许可机关在实施许可应听取当事人和利害关系人的意见，允许他们就受到的影响发表观点，出具相关证据，就对方当事人提供的证据进行质证、辩论。

我国《行政许可法》也规定了行政许可听证程序的适用范围和程序环节。应当适用听证程序的许可事项包括两种情形：一是法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。二是行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。

行政许可听证的具体程序包括：

（1）告知：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。

（2）申请：申请人、利害关系人在被告知听证权利后要求听证的，应在被告知之日起5日内提出听证申请。

（3）组织听证：申请人、利害关系人要求听证的，行政机关应在收到申请人、利害关系人听证申请之日起20日内组织听证。

（4）通知有关事项：行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告。

（5）举行听证：听证应当公开举行。行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。

（6）决定：行政机关应当根据听证笔录，并在法定期限内作出是否准予行政许可的决定。

行政许可通常有三种决定程序。

1.当场决定程序。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。

2.上级机关决定程序。对于某些依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。

3.限期作出决定程序。这是最常见的决定程序。行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。许可决定的期限一般都由相应法律作出明确规定。

行政许可期限是许可程序中一个很重要的问题，一般涉及以下几项规定：一是许可决定的作出期限；二是上级机关书面复查审查程序中下级审查期限；三是颁发送达许可证件的期限；四是关于许可决定期限的计算。

根据我国《行政许可法》的规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日；45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起20日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。

变更和延续是行政许可决定的后续程序。被许可人取得行政许可后，可能因为各种原因又要求变更行政许可事项，被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。

被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。

行政许可的监督检查是作为行政许可权的自然延续，它要求对被许可的事项进行事后监督检查，从而把事前审批与事后监督统一起来。行政许可监督检查一般包括两种情形，一是指上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查，这是行政机关层级监督制度，二是指行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查，《行政许可法》对后者作了较为详细的规定。

许可的监督要实现促进被许可人合法有效地实施许可，实现许可的目的。许可监督检查机关基于自身权力，可采取多种监管方式，并依据情形不同导致不同的法律后果。主要包括中止许可（暂扣许可证、执照）、变更许可的内容、撤销、吊销、注销许可等后果。

根据《行政许可法》的规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（1）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的。

（2）超越法定职权作出准予行政许可决定的。

（3）违反法定程序作出准予行政许可决定的。

（4）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的。

（5）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：

（1）行政许可有效期届满未延续的。

（2）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的。

（3）法人或者其他组织依法终止的。

（4）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的。

（5）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的。

（6）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。