第二节
论政府应对突发事件过程中的依法行政[1]——兼论抗击汶川大地震过程中依法行政原则的适用
长期以来，我们对依法行政原则的研究，一般集中于常态下的政府管理活动和政府依法行政问题，这是很重要的，也理应是我们运用依法行政原则对政府行为进行规范的重点所在。然而，我们也必须看到，从美国的“9·11”事件到“卡特里娜”飓风，从法国巴黎郊区的骚乱到西班牙的连环大爆炸，从印度洋的地震海啸灾难到南亚大地震，从乌克兰切尔诺贝利核电站爆炸到印度博帕尔毒气泄露事件，当今世界可以说是一个公共危机多发的世界。在我国，2008年5月12日四川汶川爆发大地震之前，已经发生了2003年的SARS危机、2006年的禽流感事件、2008年年初的南方雪灾以及同年3月份的安徽阜阳手足口病等。一系列由突发事件所引发的公共危机表明，现代社会越来越发达，但却十分脆弱，无论是发达国家还是发展中国家，没有一个国家是绝对安全的，各种公共危机随时都可能发生。[2]德国学者乌尔里希·贝克通过《风险社会》一书提出了他的“风险社会理论”，认为风险社会是继工业社会后传承工业化社会所有风险的一个新社会阶段，因此风险社会的特征是“坐在文明的火山上”。[3]这一描述非常形象地展示了现代社会与风险相伴的特点。因此，研究非常规状态下的政府依法行政问题，同样是推进政府依法行政的重要内容之一。
汶川爆发的大地震，使政府应对突发公共事件的行政能力受到了严峻的考验。在突发事件面前，政府是否仍然要坚持依法行政的原则和理念？在这次地震中，我国政府所采取的一系列应对措施，给了我们一个很好的回答，也使我们真切地感受到了依法行政原则在特定情境下所发挥的功能。因此，研究政府在突发公共事件面前的依法行政问题，就成为一个很有现实意义的话题。
一、应对突发公共事件与政府职责
突发事件，通常又称紧急事件，一般是指突然发生并危及公众生命财产安全、社会秩序和公共安全，需要立即采取措施加以面对的重大事件。[4]国务院于2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中对突发公共事件的表述是：“本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”它包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。我国自2007年11月1日起实施的《突发事件应对法》将突发事件的含义界定为：“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”[5]基于突发事件对公共安全和公共秩序所产生的巨大危害，它也被称为公共危机或公共危机事件。
对于因突发事件所引发的公共事件特征或特点的描述，学者有几种观点。有学者认为，突发公共事件因其“大”而成为一种“事件”，因其“急”而体现出“突发性”，因其“公”而具有“公共性”。[6]也有学者认为，突发公共事件所产生的公共危机具有以下特征：一是社会性和公共性，二是突发性或紧迫性，三是危害性和破坏性，四是不确定性和扩散性，五是结果的双重性（即危机既是通向地狱之门，也是通向安定幸福的重要转机）。[7]更有学者对我国转轨时期的社会突发事件所具有的特点进行了概括，认为是覆盖面广、危害严重、发生频率高、种类复杂以及国际化趋势加强。[8]以上学者对于突发事件的特征或者特点的表述虽有不同，但都确认了其公共性的特征（其实覆盖面广本身也就体现了其公共性）。在社会生活中，无论是自然灾害、事故灾难，还是公共卫生事件和社会安全事件，突发公共事件所导致的公共危机频发，给国家和社会以及民众的权利造成了极大的损害，严重危及公共秩序。因此，对于由于突发事件所引发的公共危机管理，必然要与政府应当承担的公共管理职责相联系。在现代行政法中，政府的基本职责就是积极维护公共秩序和公共安全。突发公共事件是对政府行政能力的一个考验。面对因突发事件而引发的公共危机，政府理应“挺身而出”，直接应对。
（一）积极应对突发公共事件是政府的职能
“政府的目的在于为人民谋福利”[9]，洛克的这句话，非常准确地说明了政府运作的目的所在。政府作为一个行使公共权力的组织，其根本目的在于维护社会的公共秩序，保障公共利益。因此，公共利益是现代行政权存在的意义和目的。在现代社会，政府的一个重要职责就是要为公众提供高质量的公共服务。现代行政的功能是向社会成员提供有效的公共服务和合格的公共产品，而现代行政的价值取向在于不断满足社会成员人道生活的需求。[10]现代行政权不再仅仅是对社会进行管制的权力，它更多地具有了服务的职能，“行政权是一种管理公共事务和提供公共服务的权力”[11]。作为一种对社会来说可能或者已经产生消极危害的突发事件，个人的力量在其面前显得微不足道，必须通过政府的力量来与其抗衡。因此，积极应对突发事件是政府的重要职责所在。《国家突发公共事件总体应急预案》在总则部分所规定的编制目的为：“提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。”可见，积极应对各种突发事件，保障公共安全，既是政府行政能力的一个体现，也是政府的根本职责所在。
在“5·12”汶川大地震中，灾情发生后不到半个小时，国家领导人、中央各部委、各级政府、民间组织都迅速地行动了起来，积极、全面地开展抗震救灾工作。5月12日深夜，中共中央政治局常务委员会召开会议，全面部署当前抗震救灾工作，成立了以温家宝总理为总指挥的抗震救灾指挥部，并设立了由军地人员组成的救援组、预报监测组、医疗卫生组、生活安置组和生产恢复组等8个抗震救灾工作组。温家宝总理更是当即飞赴四川地震灾区，现场指挥抗震救灾工作。随后，各个负有法定职责的政府职能部门，也纷纷组织开展积极、全面的救援行动。“我们看到，交通、铁路、民航等部门，迅速组织了对被损毁道路、铁路、水港、空港和有关设施的抢修与恢复工作；我们看到，电力通信部门，正在全力组织对被破坏的电力与通信设施的抢修、恢复工作，全力保证抗震救灾电力通信的畅通;我们看到，卫生医疗部门，立即组织了急救队伍，利用各种医疗设施全力抢救伤员，及时检査、监测灾区的饮用水源、食品；我们看到，解放军、武警官兵、公安民警，正在全力向一些交通已经瘫痪的灾区挺进，全面开展道路抢修与人员抢救工作……”[12]
突发事件所产生的公共危机管理是任何国家的政府都必须面对的重要问题。“如果政府不能够有效地防范和控制危机的发生，或者及时修正危机问题带来的困境，那么政府将失去实现社会发展目标的基础条件，甚至将危及政府统治权力本身，为此，危机事件的处理显然是对政府组织的管理能力和效力的全面考察与综合鉴定，是衡量和反映政府统治力量的重要方面。”[13]
我国自改革开放以来，制定了如《防震减灾法》《传染病防治法》《矿山安全法》《破坏性地震应急条例》《防洪法》《国防法》《水污染防治法》《安全生产法》等一系列应对和处置突发事件的法律、法规。尤其是自2003年SARS危机以来，我国更是通过法律、法规进一步强化了政府在应急管理中的责任，《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等规范的制定就是明显的例证。
根据行政法的职权法定原则，一切行政职权皆来源于法律的授予，行政活动必须依据法定职权进行，越权无效；法定的行政职权必须得到积极、充分的行使。因为“法定行政职权既是行政机关的权力，又是职责”[14]。同时，政府在危机治理中的效能应通过强有力的执政能力得以体现；危机导致的社会混乱、经济衰退、秩序失衡、心理失调等问题，需要通过政府功能的发挥得以治理。因为危机对社会安全构成最直接的破坏，也对社会稳定构成最直接的威胁。政府针对危机进行及时、有效的治理，不仅能够尽快恢复社会稳定，也能够保持公众对政府的信心和信任。[15]因此，从积极行政的角度出发，政府积极履行应对突发公共事件的职责，并通过这一职责的履行展示其法治政府、服务政府的本质，是现代政府执政能力的一个集中体现。我国政府在应对“5·12”汶川大地震中所采取的一系列积极行为，非常明显地说明了这一点。
（二）政府积极应对突发事件所引发的公共危机是特殊情境下对国家安全的保障
在对国家安全问题的认识上，我们应该跳出传统的思维和理念。公共安全是国家安全的组成部分。国家安全不仅是生存概念，更是发展概念。与自然经济的国家安全观念不同，我国国家安全应是以维护发展权为核心的世界概念。[16]中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“增强国家安全意识，完善国家安全战略，健全科学、协调、高效的工作机制，有效应对各种传统安全威胁和非传统安全威胁，严厉打击境内外敌对势力的渗透、颠覆、破坏活动，确保国家政治安全、经济安全、文化安全、信息安全。”同时，在“完善社会管理，保持社会安定有序”的总要求之下又提出：“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。坚持安全第一、预防为主、综合治理，完善安全生产体制机制、法律法规和政策措施，加大投入，落实责任，严格管理，强化监督，坚决遏制重特大安全事故。”在当今世界，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件所引发的突发公共事件，对国家安全同样存在巨大的威胁。
现代国家安全的理念应当包括传统安全和非传统安全。传统安全主要是指军事安全或国防安全，其工作的重点是军队建设、国防建设和外交斗争；非传统安全是指传统安全领域之外的国家安全，主要包括经济安全、政治安全和社会安全等范畴，其工作的重点是通过维护公民的人身、财产、民主权利，实现社会稳定，保障国家安全。就政府而言，安全应当是其提供的公共服务产品，主要表现为对国家安全的护卫和使每个公民感受到公共安全的现实化。安全作为一种公共产品，在应然层面，对上要能够保证国家利益的实现，对下要成为公民权利实现的保障。[17]突发事件对公共秩序必然产生极大的破坏，从而影响公共安全，也必然对国家安全构成实然的威胁。因此，从公共安全是国家安全的组成部分角度而言，政府积极应对和依法妥善处置突发事件，就成为一种在特殊情境之下对国家安全的保障。这同样是政府应当承担的一种法定职责。
二、政府应对突发事件过程中依法行政原则的适用
政府在应对突发事件的过程中，涉及行政紧急权力的行使。行政紧急权力是一种非正常状态下的政府权力，由于突发公共事件而产生。在行政紧急权力的行使过程中，是否同样必须遵循依法行政原则的要求，这是我们在探究行政紧急权力问题时必须认真加以考虑的。笔者认为，行政紧急权力同样是一种行政权力，它也必须符合依法行政原则的基本要求。尤其是在突发公共事件的紧急状态下，政府能够以理性的姿态“挺身而出”，并能做到严格依法行政，更能凸显其法治政府的魅力。“5·12”汶川大地震中，我国政府面对这一特别重大的地震灾害，临危不乱，严格依法行政，获得了普遍赞誉。因此，能够有效治理危机的政府是“好政府”，[18]或者说是成熟的政府，而“好政府”或者成熟政府的标志之一，就是在任何情况包括突发事件状态下都能严格依法行政、维护公民权利。正如边沁所言：“法律的全部作用可归结为以下四个方面：供给口粮、达到富裕、促进平等和维护安全。”[19]有媒体称，抗击汶川大地震是2006年1月公布的《国家自然灾害救助应急预案》、2007年11月1日起施行的《突发事件应对法》、2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》与《防震减灾法》《破坏性地震应急条例》联合实战大演练的经典范例。[20]此外，在地震发生之后不久的2008年6月8日，国务院又公布了《汶川地震灾后恢复重建条例》，且自公布之日起施行。这是我国首次为一个地区制定单独的行政法规，不仅体现了政府对灾后恢复重建工作必须依法进行的决心，更是凸显了其依法行政水平的提升。
（一）在应对突发公共事件过程中遵循依法行政原则是法治政府建设的重要内涵
依法行政原则，是指一切行政权力的行使，都必须依照法律。它是法治国家、法治政府的基本要求。法治要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律活动，即要承担法律责任。[21]在应急状态下，通过制定法律，并主要由政府来实施这些法律，以便有效防治突发公共事件，几乎成为各国构建突发公共事件防治机制的一个通例。之所以如此，主要缘于突发公共事件的公共性注定了与其匹配的防治机制的公共性；而在现代公共治理体系中，由政府所主导的公共行政无疑居于核心地位。[22]所以，在常规状态下政府的依法行政，必然要延伸至非常规领域。可以说，依法行政原则是政府在一切状态下所必须遵循的基本准则。
国务院于2004年3月发布的《全面推进依法行政实施纲要》，提出了对于建设法治政府的要求：“在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯。”在全面推进依法行政、建设法治政府的背景下，要求建立健全公共突发事件的应急机制，其本身就表明应急处理机制只能在依法行政的框架之内进行，各种防治措施不能置各种具体的法律制度于不顾，更不能违背依法行政的基本要求。现代政府的权力是受到法律的严格制约的。在突发公共事件的应对过程中，法律理应授予政府在紧急情况下进行紧急处置的权力，政府也应当是通过实施法律来维护公共秩序和公共安全，从而实现对突发公共事件的依法治理，体现法治政府应有的职能。“危机状态下行政机关危机管理权的运行并不能绝对排斥平常时期行政权运行应遵循的一切原则的适用，否则绝对的排斥将会破坏常规时期长期培育形成的规范、和谐的秩序，甚至违背宪政的精神，阻碍法治的实现。”[23]
《突发事件应对法》第8条规定：“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。”法律只是要求国务院总理“部署、指挥”，温家宝总理却把抗震救灾指挥部设在余震连连的灾区。在黄金救援72小时期间，温家宝总理辗转重灾区视察灾情，亲临抗震救灾的第一线进行部署、指挥。这种积极依法行政的举动不但体现了人民政府高度的责任感，更体现了一种积极的服务行政理念，使政府与民众之间的良性互动得到了淋漓尽致的体现。
由此可见，建设法治政府的要求，昭示了我们的社会之所以追求行政法治所要达到的从根本上维护最广大人民群众的根本利益和“建立稳定的社会秩序、建立公民和政府之间的信任关系”[24]的目的之原因。
（二）与政府应对突发事件密切相关的若干依法行政原则的适用
依法行政是政府行为的总要求。在依法行政原则的体系之中，尊重和保障人权原则、职权法定原则、正当程序原则和比例原则是与政府应对突发事件最为相关的行政法原则。
1．关于尊重和保障人权原则的适用
尊重和保障人权原则，既是宪法的基本原则，也是行政法的基本原则。作为一个法治政府，自然应该尊重和保障人权，切实维护行政相对人的合法权益，使之不受侵犯，更不能以自己的行为侵犯公民的人权，损害行政相对人的合法权益。[25]笔者认为，尊重和保障人权原则是依法行政原则的根本所在，行政法的整个制度都应当体现这一原则的要求。近现代意义上行政法的诞生和发展，都与行政相对人权利的保护密切相关。同样，在政府应对突发公共事件的过程中，也必须遵循和体现这一原则的要求。突发公共事件所产生的社会危害，一是损害公共财产，二是危及公共安全，三是破坏公共秩序，四是减损公共福祉。[26]实际上，从根本上说，突发公共事件所导致的危害，就是对公民权利的极大损害。无论是自然性突发公共事件还是社会性突发公共事件，其所侵犯的公共财产、所破坏的公共秩序、所损害的公共安全，以及所侵害的个人与组织的人身权、财产权、政治权利、经济文化权利等，通常都是为宪法与法律所明确规定的权利，是主要由政府通过全面实施法律来予以体现的权益。政府全面实施法律、保障这些权利的过程，无疑要包括防治突发公共事件。[27]在“5·12”汶川大地震中，政府第一个想到并且付诸实践的，就是对人的救助，政府始终把“救人是第一位的”作为贯穿抗震救灾全过程的一个最根本的价值取向，“只要有一线希望，就要尽百倍努力，我们绝不会放弃”，这是政府以人为本的执政理念在抗震救灾过程中的具体体现。从权利的角度说，公民有权获得平等的救助。此外，以人为本还表现为对逝者的哀悼，让人们感受到自己与同胞之间虽然素昧平生却又血脉相连，体现了政府对生命的无比尊重和万分珍惜。这是行政法尊重和保障人权原则在这次抗震救灾中最直接、最生动的体现。
在突发事件背景之下积极保护公民基本权利，也是世界各国紧急状态法的通例。例如，加拿大《紧急状态法》在序言中规定，总督的法令应当遵守《公民权利和政治权利国际公约》，该法第4条第2款列举了7项即使在紧急状态下也不能被克减的权利。例如，生命权，免于酷刑和其他不人道或有辱人格的待遇或处罚的权利，免受奴役的权利，免受刑法追诉的权利，免于因无力履行约定义务而被监禁的权利，被承认在法律面前人格的权利，以及思想、良心和宗教自由权利。[28]同样，我国一系列的关于应急机制的法律、法规都体现了一个重要的准则，就是将人的生命置于至高无上的地位。以人为本的价值导向是应急管理机制中最为重要的一环。可以说，政府在危机管理过程中表现出的悲悯情怀和人道主义精神最能缓解危机给人们造成的超乎寻常的压力，从而赢得民心。因为公共安全是人权最基本、最重要的内容。
2．关于职权法定原则的适用
职权法定，即行政职权法定。它一方面要求政府所行使的权力应当来源于法律的授予，另一方面要求政府依法获得的行政权力必须得到充分的行使。在因为突发事件所引发的危机管理中，政府行政紧急权的行使，必须依据法律的规定，根据法律的授权进行。同时，法律所赋予政府的权力，必须得到充分的行使。例如，根据《破坏性地震应急条例》的规定，发生破坏性地震之后，各政府职能部门负有如下几种法定职责：（1）交通、铁路、民航等部门应当尽快恢复被损毁的道路、铁路、水港、空港和有关设施，并优先保证抢险救援人员的安全、物资的运输和灾民的疏散。（2）通信部门应当尽快恢复被破坏的通信设施，保证抗震救灾通信畅通。（3）供水、供电部门应当尽快恢复被破坏的供水、供电设施，保证灾区用水、用电。（4）卫生部门应当立即组织急救队伍，利用各种医疗设施或者建立临时治疗点，抢救伤员，及时检查、监测灾区的饮用水源、食品等，采取有效措施防止和控制传染病的暴发流行，并向受灾人员提供精神、心理卫生方面的帮助。（5）医药部门应当及时提供救灾所需药品。（6）民政部门应当迅速设置避难场所和救济物资供应点，提供救济物品等，保障灾民的基本生活，做好灾民的转移和安置工作。（7）公安部门应当加强灾区的治安管理和安全保卫工作，预防和制止各种破坏活动，维护社会治安，保证抢险救灾工作顺利进行，尽快恢复社会秩序。（8）公安消防机构应当严密监视灾区火灾的发生。（9）抗震救灾指挥部可以请求非灾区的人民政府接受并妥善安置灾民和提供其他救援，并负责接受和安排国内非灾区提供的紧急救援。（10）民政部门负责接受和安排国际社会提供的紧急救援。此外，该条例还明确规定，中国人民解放军和中国人民武装警察部队是地震应急工作的重要力量。在“5·12”汶川大地震中，各个政府部门严格按照规定履行职责，全面体现了政府执政能力和依法行政水准的提升。
3．关于正当程序原则的适用
在突发事件应急处理过程中，政府应当做到程序正当。政府处置突发事件，同样是一种行政权力的运行过程，而行政权力的运行必须遵循正当程序，这是现代法治政府理应遵循的一个基本准则。“程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才有可能变得让人能容忍。”[29]政府在预防和处理突发公共事件的过程中，应当严格按照法律、法规的规定，履行遵守正当程序规则的义务，注意听取行政相对人的意见，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，应当公开相关信息，保障行政相对人的知情权和参与权。程序正当原则作为行政法的一个基本原则，在政府对突发事件的应对中最主要的体现就是必须贯彻行政公开原则。《突发事件应对法》第53条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”在“5·12”汶川大地震发生之时，正值我国《政府信息公开条例》实施不久。地震以后的情况表明，各政府职能部门的信息发布满足了公众的要求，折射出政府执政能力的快速发展和依法行政的法律水准。在以往的一些突发事件中，社会公众面对重大危机产生的恐慌，主要源于获取信息的不足。因此，地震以后政府信息公开的实践证明，一个具备完善应急管理机制的政府，在危机发生后，应利用各种主流媒体，建立公开、顺畅、权威的沟通管道，及时、全面、准确地发布相关信息，以稳定人们的心理预期，增强政府的凝聚力和公信力。汶川大地震中对信息的处理方式，应当成为中国应急管理乃至平常时期信息公开实践的典范。
4．关于比例原则的适用
比例原则是指行政权虽然有法律上的依据，但必须选择使相对人利益受到限制或者损害最小的方式来行使，并且使其对相对人个人利益造成的损害与所追求的行政目的或所实现的公共利益相适应，从而达到既实现公共利益又保护公民合法权益的目的。[30]在应对突发公共事件的过程中，政府根据实际需要，有可能要对公民的人身权、财产权进行一定的限制。例如，《传染病防治法》第42条规定：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（二）停工、停业、停课；（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。”但是，政府这一紧急措施的实施，应当与其所要达到的行政目的相适应，不能过多地侵害公民的权利和自由。正如有学者所指出的，国家为了实施紧急权力，可以对人民的基本权利进行暂时的限制，但必须遵循比例原则，即不可以任意及过度地限制人民的基本权利。[31]因此，因突发事件所产生的行政应急权力，本身也是法律规范下的一种权力，其权力的行使理应要有“边界”的限制，受到比例原则的规范。《突发事件应对法》第11条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”这是比例原则在我国应急法律中的具体规定。在汶川大地震所进行的应急管理中，政府所采取的应急措施很好地体现了《突发事件应对法》的这一规定，从而在政府应急权力和民众权益保护之间实现了较为完美的平衡。
以上是笔者对政府在应对突发事件中所涉及的依法行政原则体系中的主要原则，并结合汶川大地震中的政府行为所进行的分析。当然，政府在应对突发事件过程中并不仅仅限于上述几个原则，依法行政原则下的其他原则，如法律优先、法律保留以及责任行政等原则，在应对突发事件的过程中也应当得到准确的适用。
三、完善对突发事件常规管理的思考
在“5·12”汶川大地震之后，我国政府依法应对突发事件的举动赢得了全国人民的信赖和世界的赞誉。我们的政府和人民经历了灾难的磨炼，政府依法行政的水平在应对地震灾难过程中得到了极大的提升。灾后不久，国务院就依法制定了《汶川地震灾后恢复重建条例》，将汶川灾后重建置于一种法治化的环境中。作为首部为一个地方地震灾后恢复重建所制定的行政法规，更是凸显了政府依法行政、建设法治政府的决心，这一前所未有的举动也引起了世界的关注。“西方媒体和民众对中国地震持续关注，他们看到了团结奋进的中国人民，组织有力的中国政府，以法引导的震后重建工作和一个更加开放的信息社会。”[32]笔者认为，从汶川大地震所体现出来的政府依法行政水平的极大提升，必将为今后政府行为进一步走向法治化奠定坚实的基础。可以预言，我们将会置身于一个更民主、更开放的社会，伴随着我们的将是一个更注重民生、更加将人民的利益置于至高无上地位的政府。
从现代危机管理理论的角度而言，因突发事件而产生的公共危机具有双重性。危机既是通向地狱之门的“钥匙”，也是通向安定幸福的重要转机。危机包括两层含义，即危险与机遇。第一，任何危机都具有危害性和破坏性。也就是说，危机会给人们的正常生活秩序带来巨大的负面影响。但是，任何危机，不管其负面影响有多大，都会带来不同程度的正面影响，甚至会带来一些重大的转机。除了危机本身孕育着某种转机外，若人类对危机处理得当，也可以化险为夷，争取到很多人为的转机，使危险成为未来良性发展的坚实基础。第二，危险与转机总是相伴而生的，甚至是不可分离的。每一次危机来临，它带来的不可能都是正面的影响，也不可能都是负面的影响。也就是说，每一次危机既会带来危险，也会带来机遇。这突出地表现了危险与机遇的辩证关系。例如，美国2001年的“9·11”恐怖袭击案中死亡和失踪数千人，美国遭受了巨大的经济损失。但是，“9·11”恐怖袭击发生后，美国制定了有关反恐战略的四项长期政策，全面反思了其公共危机管理能力，调整、整合了全国的危机管理机构，成立了国土安全部。该部由22个联邦机构合并而成，工作人员达17万人，年预算近400亿美元。美国还通过了一系列的法案，为今后可能发生的各种危机做好了详细周密的预防、预警和预控、应对的准备，从而完善了美国的公共危机管理体系，大大提高了美国的危机管理能力。[33]笔者认为，汶川大地震对中国乃至整个世界，都可以说是一场灾难。但是，如果我们除了能够积极应对之外，还能够在灾难发生之后，对我们的危机应对体制进行一定的反思，从而更好地完善我们的危机管理制度，则更加有利于我们从容地应对今后可能出现的各种危机。因为“现代危机管理论强调必须以民主的制度框架为前提，将危机管理决定过程予以制度化”[34]。汶川大地震所展示出来的政府依法行政的能力固然值得称道，但是如果我们将非常规状态下的依法行政与常规状态下的依法行政结合起来，则更能体现依法行政原则的全面实施。因此，重视非常规突发事件在常规状态下的依法管理，同样应当是政府贯彻依法行政原则的体现。
（一）严格执行法律、法规所规定的防范措施同样是政府的职责
许多事件往往突如其来，出乎人们的意料。但是，偶然中存在着必然。在很多情况下，偶然发生的突发事件是因为经常性制约、防范机制失效或缺失所造成的。因此，加强对非常规突发事件的常规管理就成为防范和有效应对突发事件的一个重要课题。从2003年SARS疫情发生之后的一系列安全生产事故暴露出来的问题看，重事后处理、轻事前预防的情况还较为严重。SARS疫情中暴露出来的公共卫生体系建设问题、安全生产事故中暴露出的监管体系漏洞等，都说明了这个问题。此外，从应急预案的层面看，自2006年开始，国家和省市一级基本上都制订了应急预案，但存在一些问题。首先，预案很多还停留在文件层面，没有进行演习、演练，不知道实际效果如何。其次，相关的机构、责任还不是很明确。这些也是总体应急预案实施时面临的挑战。《突发事件应对法》和《破坏性地震应急条例》等法律、法规均设立了针对破坏性地震等突发事件的常规预防制度，这些制度理应在常规管理中得到严格的贯彻执行。《突发事件应对法》第20条就明确规定了各级政府对于突发事件的防范职责，如“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施”；“省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调査、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施”；“县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域，应当按照国家规定及时向社会公布”。法律、法规所规定的政府职责应当作为各级政府的经常性职责予以切实履行。
（二）强化公民和组织防范突发事件的意识
积极防范和应对突发事件的发生，不仅是政府的责任，也是公民和组织的义务。“5·12”汶川大地震发生后，绵阳市安县桑枣中学90多位教师、2200多名学生全部集中到操场，用时1分36秒，全校师生无一伤亡。该校校长叶志平也因此被称为“最牛校长”。究其原因，就在于该学校平时经常性地落实防范措施。《突发事件应对法》第22条规定：“所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患；掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题，防止矛盾激化和事态扩大；对本单位可能发生的突发事件和釆取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。”第24条第2款规定：“有关单位应当定期检测、维护其报警装置和应急救援设备、设施，使其处于良好状态，确保正常使用。”现代行政法治强调公民参与，但公民参与不仅表现为被征求意见和参加听证，还应当有更加广泛的空间。同时，对于公民和组织积极防范和应对突发事件，政府同样有责任进行积极引导，并进行必要的监督。
（三）让地震中实施的制度成为常态的制度
我国政府在汶川大地震中对依法行政原则的贯彻以及以人为本举措的实施，已经成为抗震救灾中的一个亮点而引人注目。同时，媒体、公民和企业也在这次抗震救灾中提升了自己的责任意识。然而，在地震之后，如何使这一转机成为常态的制度并延伸下去，则是一个值得深思的问题。例如，有学者指出，可以以这次削减政府机关行政支出为契机，使节约型政府和公共财政制度成为常态，进而将以建设服务型政府为目标的改革大大推向前进。又如，有学者认为，人们有理由相信，我们在突发灾害时都能够做到如此的信息公开，那么在平常的日子里，就更加应该做到信息公开。只要信息公开，与公共利益有关的一切事情就好办得多。“这些转机是以巨大的生命代价获得的。我们不能将这些转机所带来的建设性作用和影响持续下去，并使之成为常态的制度，就对不起那些在大灾中逝去的生命”，“抗震救灾带来的转机，通过制度化的工作，使之成为现代文明社会常态的制度，这就是我们所期盼的”。[35]通过这次抗震救灾，我们对于政府在非常规状态下的依法行政已经有了切身的感受，我们同样期盼的是各级政府在常规状态下对依法行政原则的贯彻与落实。我们欣喜地看到，国务院已经于2008年5月12日发布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，对市县政府的依法行政问题作出了全面规定，而这一切的目的就在于进一步强化行政的基础性建设，形成依法行政的长效机制。
四、结语
近年来，我国突发公共事件逐渐增多。多发的突发事件也使政府依法应对各种危机事件的能力有了前所未有的进步，依法行政的意识、水平也在应对突发事件的过程中不断得到锤炼和提升。有学者在对2007年的法治政府建设进行归纳时，将危机应对作为“迎接政府能力大挑战”加以总结，并认为：“在2007年，国家高度重视突发事件应对法制建设，在已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件、国务院和地方人民政府突发事件应急预案体系初步建立的基础上，正式颁布实施《突发事件应对法》，政府应急管理机构和应急保障能力建设得到进一步加强。”[36]汶川大地震中所展示出来的政府依法行政的良好形象，将作为一个具体而生动的行政法治实践案例，并因其前所未有的标本意义而被载入史册。
汶川大地震中政府应对突发事件的过程，其实也是和公众进行合作、沟通与交流的过程。这种合作、沟通与交流，不仅仅限于语言，更多的是一种行动，是政府在行政法治背景下的强有力的行动。这种行动恰恰体现的是政府与民众之间心灵的交融，不仅体现了政府公共危机处理能力的提升和治国理念的转变，更体现了行政法人文精神。
[1] 原载《东方法学》2008年第4期。
[2] 参见黄顺康：《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社2006年版，“前言”第1页。
[3] 参见余潇枫：《非传统安全与公共危机治理》，浙江大学出版社2007年版，第7—8页。
[4] 参见中国行政管理学会课题组：《建设完整规范的政府应急管理框架》，载《中国行政管理》2004年第4期。
[5] 《突发事件应对法》第3条第1款。
[6] 参见宋功徳：《行政法的均衡之约》，北京大学出版社2004年版，第438页。
[7] 参见黄顺康：《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社2006年版，第10—17页。
[8] 参见薛澜、张强、钟开斌：《防范与重构：从SARS事件看转型期中国的危机管理》，载《改革》2003年第3期。
[9] 〔英〕洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第139页。
[10] 参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第11页。
[11] 沈福俊、邹荣主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社、上海人民出版社2007年版，第7页。
[12] 阮占江：《地震救灾凸显政府依法应急能力的提升》，载《法制日报》2008年5月14日第3版。
[13] 薛澜、张强、钟开斌：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第9页。
[14] 沈福俊、邹荣主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社、上海人民出版社2007年版，第64—65页。
[15] 参见余潇枫：《非传统安全与公共危机治理》，浙江大学出版社2007年版，第53页。
[16] 参见黄顺康：《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社2006年版，第53页。
[17] 参见汤啸天：《非传统安全考验执政能力》，http：//theory.people.com.cn/GB/49150/49152/4699558.html，2008年7月5日访问。
[18] 参见余潇枫：《非传统安全与公共危机治理》，浙江大学出版社2007年版，第1页。
[19] 转引自〔美〕E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第111页。
[20] 参见陈煜儒：《法律框架下中国政府抗击强震迅疾有力》，载《法制日报》2008年5月13日第8版。
[21] 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第64页。
[22] 参见宋功德、李娟娟：《直面公共危机——突发公共事件政府防治的实证分析》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第7卷），法律出版社2004年版，第103页。
[23] 杨临宏等：《行政法学新领域问题研究》，云南大学出版社2006年版，第92页。
[24] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第204页。
[25] 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第66页。
[26] 参见宋功徳：《行政法的均衡之约》，北京大学出版社2004年版，第451—454页。
[27] 参见宋功德、李娟娟：《直面公共危机——突发公共事件政府防治的实证分析》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第7卷），法律出版社2004年版，第104—105页。
[28] 参见戚建刚：《法治国家架构下的行政紧急权力》，北京大学出版社2008年版，第233页。
[29] 〔英〕威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第94页。
[30] 参见周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第220页。
[31] 参见陈新民：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第664页。
[32] 李满奎、施鹏鹏、张雪莲：《外媒关注中国以法引导震后重建》，载《法制日报》2008年6月15日第14版。
[33] 参见黄顺康：《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社2006年版，第17—18页。
[34] 杨建顺：《论危机管理中的权力配置与责任机制》，载《法学家》2003年第4期。
[35] 参见陈宪：《让非常态的转机成为常态的制度》，载《解放日报》2008年6月19日第6版。
[36] 刘丹、彭中礼：《2007年中国法治政府建设大盘点》，载《行政法学研究》2008年第1期。