前言

自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境要素的总和，为人类发展提供生存空间、生产空间、发展空间，承载着人类的过去、现在和将来，支撑着各行各业，影响着千秋万代。自然资源不仅是生态系统的重要组成部分，也是生态文明建设的物质基础、自然主体、空间载体和关键要素。

深化自然资源管理制度改革，建立系统完整的管理制度，是生态文明体制改革的内在要求，也是构建系统完备的生态文明制度体系的重要内容。党中央、国务院高度重视生态文明建设，对加强生态文明文明建设作出一系列决策部署。

党的十八大为推进生态文明建设，深化自然资源管理制度改革明确了方向，把生态文明建设提到了前所未有的高度，将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局中，明确提出建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，全会确立了必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然地生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族的永续发展。全会提出要坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。

中共十八届三中全会对加强生态文明制度建设作出了总体部署。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次明确提出，建设生态文明，必须建立生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境的制度体系。

源头严防是建设生态文明、建设美丽中国的治本之策。《决定》提出了7个制度：一是健全自然资源资产产权制度，二是健全国家自然资源资产管理体制，三是完善自然资源监管体制，四是坚定不移实施主体功能区制度，五是建立空间规划体系，六是落实用途管制，七是建立国家公园体制。

过程严管是建设生态文明、建设美丽中国的关键。《决定》提出了6个制度：一是实行资源有偿使用制度，二是实行生态补偿制度，三是建立资源环境承载能力监测预警机制，四是完善能源、水、土地节约集约利用制度，五是完善污染物排放许可制，六是实行企事业单位污染物排放总量控制制度。

后果严惩是建设生态文明、建设美丽中国必不可少的重要措施。《决定》重点提出：一是建立生态环境损害责任终身追究制，二是实行损害赔偿制度。此外，就退耕还林、耕地河湖休养生息等方面也提出了要求。

《生态文明体制改革总体方案》对推进生态文明制度建设作出了具体安排。中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）明确提出了生态文明体制改革的总体要求、基本思路和制度建设的重点任务，绘制了生态文明制度建设蓝图。其基本内容可以概括为“668”，即6大理念、6大原则、8大制度。6大理念：一是树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念；二是树立发展与保护相统一的理念；三是树立“绿水青山就是金山银山”的理念；四是树立自然价值和自然资本理念；五是树立空间均衡理念；六是树立山水林田湖是一个生命共同体理念。6大原则：一是坚持正确的改革方向，健全市场机制；二是坚持自然资源资产的共有性质；三是坚持城乡环境治理体系统一；四是坚持激励和约束并举；五是坚持主动作为和国际合作相结合；六是坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合。8大制度：一是健全自然资源资产产权制度；二是建立国土空间开发保护制度；三是建立空间规划体系；四是完善资源总量管理和全面节约制度；五是健全资源有偿使用和生态补偿制度；六是建立健全环境治理体系；七是健全环境治理体系和生态保护市场体系；八是完善生态文明绩效评价和责任追究制度。在蓝图中，尤其是要重点把握好8大制度，这是生态文明体制的“四梁八柱”，也是改革的核心和实质所在。

为保障中央生态文明体制改革任务的有效落实，2014年1月—2016年12月，中央全面深化改革领导小组组长习近平3年召开30次中央深化改革会议，蹄疾步稳，试点探路，推进改革。对全面改革作出指示。其中，2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》；2015年7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》；2015年12月9日，中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》；2016年2月23日，中央全面深化改革领导小组第二十一次会议听取了经济体制和生态文明体制改革专项小组关于生态文明体制改革总体方案推进落实情况汇报、浙江省开化县关于“多规合一”试点情况汇报；2016年4月18日，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议审议通过了《宁夏回族自治区空间规划（多规合一）试点方案》；2016年6月27日，中央全面深化改革领导小组第二十五次会议审议通过了《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》《国家生态文明试验区（福建）实施方案》和《关于海南省域“多规合一”改革试点情况的报告》；2016年8月30日，中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》《生态文明建设目标评价考核办法》和《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》；2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议《省级空间规划试点方案》。2016年11月2日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《自然资源统一确权登记办法（试行）》《湿地保护修复制度方案》和《海岸线保护与利用管理办法》；2016年12月6日，中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过了《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《大熊猫国家公园体制试点方案》《东北虎豹国家公园体制试点方案》《围填海管控办法》和《关于农村集体资产股份权能改革试点情况的报告》。

自然资源管理制度改革是生态文明体制改革的重要组成部分，需要在当前生态文明管理体制改革的总体框架中统筹谋划。国土资源部党组高度重视落实生态文明体制改革工作，制定了《国土资源部贯彻落实生态文明体制改革总体方案的意见》，对自然资源管理制度改革作出决策部署。2016年3月，国土资源部党组发文（国土资党发〔2015〕15号）决定，在部全面深化改革领导小组下，设立土地和自然资源管理制度改革两个专项改革小组，部党组书记、部长、国家土地总督察姜大明同志总负责，其他相关领导分工负责，具体领导和全力推进相关改革任务。部领导高度重视自然资源管理制度改革，多次主持召开专题会，研究落实自然资源管理制度改革的相关任务，督促落实中央的改革要求，保障了自然资源管理制度改革的有效扎根落地。国土资源部信息中心作为国土资源部自然资源管理制度改革的支撑单位，在调控和监测司的指导下，承担了自然资源管理制度改革的综合研究任务，中心主任蒋文彪研究员、党委书记施朝忠同志高度重视，督促落实；分管领导魏铁军研究员、李晓波研究员亲手抓落实，组织研讨重大问题，保障了这项工作的顺利推进。

在研究思路上，本书坚持问题导向和目标导向，对生态文明体制下深化自然资源管理制度改革和自然资源资产管理体制改革的任务进行了宏观思考和框架性分析。本书结构共计十五章，第一至第四章是综合性研究，第五至第十五章是专题性研究。第一章由马永欢、黄宝荣、苏利阳负责编写。本章在对自然资源主要特点与基本属性认识的基础上，提出了自然资源管理所要遵循的基本规律和理论基础。第二章由吴初国负责编写。本章总结了全球自然资源管理面临的新挑战，分析了美国、英国、加拿大和澳大利亚等国自然资源管理的新动向和加强综合管理的对策，提出了国外自然资源管理大部制改革对我国的借鉴路径。第三章由吴初国、马永欢负责编写。本章梳理了土地、矿产、水资源、林业、草地和海洋管理体制的沿革，研究了自然管理管理面临的现实问题，提出了多元化的自然资源管理体制。第四章由曹清华、吴初国、马永欢、石吉金负责编写。本章立足中央生态文明建设需要，提出自然资源管理要正确处理中央与地方、政府与市场、资源监管与资产管理、分类管理与综合管理四对关系，设计了“两大基础、三大环节、四大保障”的管理制度改革架构框架。第五章由马永欢、刘志强、胡碧霞负责编写。本章立足产权归属不清、虚置严重和权益未得到有效保护等方面的问题，提出了要建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格的产权制度。第六章由马永欢、强海洋、祁帆负责编写。本章针对我国空间规划“打架”等乱象，分析了当前“多规合一”的进展情况，提出了建立统一的空间规划体系。第七章由祁帆负责编写。本章针对用途管制尚未覆盖全部国土空间等方面的问题，在借鉴国外经验的基础上，提出了以统一的空间规划为基础，将用途管制扩展到全部自然生态空间的办法。第八章由姚霖负责编写。本章梳理了我国自然资源保护制度的演变历程，立足解决自然资源保护缺少系统性、重开发轻保护等方面的问题，提出了划定生态保护红线和实施耕地数量、质量、生态“三位一体”的改革路径。第九章由强海洋、马永欢负责编写。本章在分析我国自然资源节约集约利用制度现状的基础上，研究了节约集约利用制度上存在的市场化配置程度低等问题，提出了“规划管控、严格准入、激励约束、考核评价、加强监督”的改革思路。第十章由谭文兵负责编写。本章针对有偿使用范围窄、定价机制不完善等方面的问题，提出了扩大自然资源有偿使用范围、完善有偿使用方式、规范出让收益管理等方面的改革设计。第十一章由周园园、林慧、王红兵负责编写。本章在总结国外生态修复与补偿经验的基础上，总结了我国面临的生态补偿范围窄、标准低、生态恢复保证金不完善等方面的问题，提出了加快推进生态补偿的法治建设、推进横向生态补偿和建立国土综合整治等方面的改革设计。第十二章由陈静、刘志强负责编写。本章分门别类地系统梳理资源行业的监督机制，研究提出了在综合监督和分类监督相结合原则下，建立自然资源监督体制的改革设计。第十三章由李伟、王峰、孟祥舟负责编写。本章分析了我国公共服务领域的基本现状和存在的缺少谋划、服务领域窄、服务范围小等方面的问题，总结了美国、加拿大和澳大利亚在自然资源公共服务领域的经验，提出了建立独立、专业的自然资源公共服务机构等方面的改革设计。第十四章由刘志强负责编写。本章针对我国自然资源法律在不同程度上存在的“缺、散、乱、旧、软”等问题，按照依法行政、统分结合、最有利用的原则，对自然资源法律体系进行了改革设计。第十五章由吴初国、马永欢、刘志强、苏利阳负责编写。本章按照“一件事由一个部门管理”的思路，对自然资源监管部门和资产管理部门的职责关系进行了厘析，对自然资源资产管理体制和监管体制改革路径进行了探讨。

在自然资源管理制度改革研究过程中提交的若干研究材料，为中央全面深化改革领导小组办公室第二十八次会议、第二十九次会议、第三十次会议通过的改革方案，特别是由国土资源部牵头完成的系列改革方案提供了辅助性服务支撑。一些对策性的建议能被管理部门所认可、所考虑，甚至于有幸成为制定政策、出台方案的参考依据，也是本次研究的突出亮点。一是按照流程管理的思路，研究了由“两大基础、三大环节、四大保障”组成的自然资源管理制度改革的基本框架，使资源领域全面深化改革的路线愈加清晰。二是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，对统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制和统一行使所有国土空间用途管制职责的监管体制进行了多方案比较研究，使政府部门的改革部署更加周详缜密。三是在自然资源资产管理体制改革方面，提出将三江源国家公园作为资产管理的试点，得到认可，被纳入到中央深化改革办公室通过的《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》。四是在自然资源资产管理制度改革方面，提出了要划清“四类”边界，被中央全面深化改革领导小组办公室通过的《自然资源统一确权登记办法（试行）》采用。五是在建立统一的空间规划体系中提出，推进“多规融合”，开展省市县空间规划编制试点，划定“三线”和开展基础调查评价等方面的内容，被中央全面深化改革领导小组办公室通过的《省级空间规划试点方案》采用。

在本书编写过程中，融合了许多学者专家的智慧和心血。在深化自然资源管理制度改革研究过程中，得到了国土资源部调控和监测司、中国国土资源经济研究院、国土资源部咨询研究中心、中国土地勘测规划院、国土资源部不动产登记中心、国家行政学院、中国科学院科技战略咨询研究院和国务院发展研究中心资源与环境政策研究所等单位的大力支持，特别是方克定研究员、张新安研究员、王毅研究员、吴太平副司长、李炜研究员、霍雅勤副社长、谷树忠研究员、蔡卫华研究员、樊胜岳教授和贾绍凤研究员等专家提出了富有启发性的思路，使本项研究能够闪现灵感，特此向他们表示诚挚的谢意。国土资源部信息中心全体领导班子和学术委员会提供了为本书的出版提供了决策保障和学术指导，室主任陈丽萍研究员的激励和鞭策使研究计划一步一个脚印往前走，保障了该书的顺利出版。

我们深知，自然资源管理制度改革只有进行时，没有完成时，本书提到的思路在很大程度上还处于探索阶段，一定会存在各种各样的缺陷和不足，加之作者水平有限，书中错误在所难免，恳请读者指正。

作者

2016年12月12日