2.2 港口治理理论的流派
2.2.1 世界银行的港口治理模型
在世界银行的港口治理模型（WBPRTK）中，按照港口的各种服务由政府还是私人提供的标准进行分类，将港口分成四类：公共服务港（service port）、设备港（tool port）、地主港（landlord port）和私人服务港（private port）［18］。这四类港口在港口服务的供应方、服务范围、资产拥有者和业务管理方这几个方面有较为显著的区别。在世界银行的港口治理模型中，影响政府选择港口治理模式的主要因素被归纳为：历史、社会经济、港口的地理位置、港口的货种、港口所在国资本市场的成熟程度以及企业文化等方面。
对于公共服务港而言，港务局拥有所有的土地和设施、设备，并且履行从行政管理到生产管理的所有职能。这类港口通常为国家中央政府中的交通部所直接控制，主要存在于改革前的许多发展中国家。公共服务港的优点在于政府对全国范围的港口具有完全的控制，可为港口的统一协调发展提供相应的政策保障。但由于各港口没有经营权，相互之间也缺乏有效的竞争，因此港口的运营效率低下，服务质量差。此外，由于中央政府对各港口的实际情况缺乏了解，因此会出现有些港口投资浪费，而同时有些港口又缺乏资金的现象。
对于设备港而言，政府提供基础设施和港口设备，私营的货物装卸公司负责实际的生产运营。该模式的相对于公共服务港有较高的作业效率，但由于投资完全由政府掌控，同样会出现投资非理性的现象。
对于地主港而言，可能是当前世界范围内运用的最为广泛的一种模式。在该种模式下，政府负责港口的基础设施投资，如航道疏浚、码头泊位的建设，然后将其出租给私营的货物装卸公司，而装卸公司进行仓库、堆场和设备的投资，并负责生产运营。这种模式对于政府和私营公司之间的分工明确，职责清晰，但需要两者之间有较好的协调和沟通。
对于私人服务港而言，政府在港口的事务中不再有任何作用，包括基础设施建设在内的所有事务均由私人公司负责，该种模式被英国和中国香港的港口广泛使用。该模式最大的优点在于港口经营完全按照市场法则进行，能实现高效运作；但由于港口在特定的区域内具有垄断地位，因此这种模式也会造成私营企业过度使用垄断力量，损害社会福利。
上述世界银行的港口治理模型中四种港口模式的对比总结在表2-2中。尽管上述模型描述了港口的服务由政府还是私人提供，但也存在如下的不足，如缺乏对政府在不同情况下使用港口治理模式的指导，对港口在国民经济中的地位缺乏分析，未涉及“地方化”的治理趋势，未涉及环境、港口安全等因素对港口治理模式的影响分析。
2.2.2 Baird模型
在WBPRTK的基础上，Baird（2000）建立了“港口功能/私有化矩阵”来描述港口治理体系［19］。Baird模型主要将港口的职能分成三大类，分别为行政管理、基础设施建设和生产管理。在港口的治理模式方面，根据政府的参与程度，分为公有港模式、混合模式（公有为主）、混合模式（私营为主）和私营港模式4种。表2-3总结了Baird模型中各种港口治理模式下上述三类港口职能的负责方。与WBPRTK模型相比，Baird模型主要还是讨论港口的职能由政府还是私人提供这一主题，但他将港口的职能总结为三类，较WBPRTK模型更清晰。
资料来源：Baird（2000）。
2.2.3 Baltazar和Brooks模型
Baltazar和Brooks（2001）对Baird模型进一步细化，提出了“港口治理下放矩阵”（port devolution matrix）［17］。在他们的模型中，他们将港口的行政功能单独列出。此外，他们还将港口的治理分为“港口范围”（landlord）的治理和“码头范围”（operator）的治理。上述各范围内的具体治理职责如表2-4所示。
资料来源：Baltazar和Brooks（2001）。
2.2.4 Brooks模型
上述三种模型主要回答了港口的服务或各项职能由政府还是私人提供的问题，但对于是中央政府还是地方政府对港口进行主管这一当前“地方化”治理趋势下的关键问题没有给出明确的答案。对此，Brooks（2007）将港口的治理模式归结为如下五种［15］：
（1）中央政府拥有港口产权并实施经营管理。
（2）地方政府拥有港口产权并实施经营管理。
（3）政府拥有港口产权（中央政府或地方政府），由一个公司实体（国有企业）进行经营管理。
（4）政府拥有港口产权（中央政府或地方政府），通过租赁合同将经营权交给公私合营的企业，或是私营企业进行管理。
（5）私营企业拥有港口产权并实施经营管理。
Brooks（2007）运用上述模型对10个国家的42个港口进行了实证研究，通过问卷调查的方式，具体分析了各港口的主管机关和各项职能的实施状况，指出地方化管理是当前港口治理的普遍方式，而如何在公共部门和私营企业之间就港口的各项职能管理取得平衡是港口获得良好绩效的关键［6］。
2.2.5 港口治理的关键问题
从上述对港口治理模型的综述中可以看出，港口治理的关键问题有两个：①港口由中央政府还是地方政府管理；②港口的各项职能由政府还是私人企业来提供。从近30年的发展来看，地方化管理和地主港的经营模式占据了主导地位。图2-2总结了世界港口治理体制的变化历程。由图2-3可以看出，在港口治理从集权到分权的过程中，存在着四个阶段，分别是政府控制阶段；政府部门与国有企业共同参与阶段；政府部门与国有企业和私人公司三方通过经营许可、管理合同等方式共同参与港口治理的阶段；以及以盈利为目的的国有或私人企业治理阶段。这四个阶段分别对应着三种治理模式，即政府机构或国营治理模式、三方共同治理模式以及私人企业治理模式。这和Baird模型、Baltazar和Brooks模型中的公有、公私混合、私有治理模式类似。在控制和商议阶段形成的政府机构或国营的治理模式，在共同参与阶段形成了三方共同治理模式，当港口政策法规由私人企业制定，基础设施等所有权属于私人企业时，就到达了私有化阶段，采用私人企业的治理模式。
资料来源：Brooks（2007）。
图2-3 世界港口治理体制的变化历程
就中国的实际情况而言，由于中国经济的高速发展和对外贸易的迅速繁荣，港口原有的规模被不断扩大以适应日益增长的吞吐量需求，仅仅由中央政府拨款的融资方式和原有的港口管理体制已经不能满足需要。中国的港口管理体制改革就是在这一背景下产生的。中国港口管理体制改革的核心同样是分权，是一个权力下放的过程。原来的中央交通主管部门统一管理转变成属地市政府管理和当地港口口岸管理局监督的治理格局，而港口的职能提供则由原来国营模式转变成政府、国有企业和私人企业共同管理的混合模式。
中国港口管理体制改革一方面使得港口企业融资渠道多样化，降低了公共财政的负担，且拥有了更加充足的资金用于扩大港口规模。另一方面港口治理模式的改变引起港口企业内部治理结构的变化，使得国内港口企业得以引进国外先进的企业治理模式，以服务客户为导向，面对市场变化具有快速的反应能力和决策能力，大大提高了企业的绩效。