第六节 化解产能过剩中职工就业与安置问题的原因分析
影响去产能企业职工就业安置问题的因素繁多复杂，且相互交织。总体来看，主要是我国宏观经济体制机制、地区经济产业环境、企业劳动用工管理和劳动保障政策措施等四方面共同导致的。
一 宏观经济体制机制方面
化解产能过剩以及由此带来的职工就业安置问题，是在我国进入经济新常态后，实现转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力过程中所必然要经历的转型调整阵痛，其背后有整体经济运行和体制机制调整的重要因素。
1.总体经济运行降速
自2012年进入新常态以来，我国经济运行总体处于增速放缓阶段。数据显示，近五年我国经济总量在持续增加，但经济增速明显放缓，2012～2016年的国内生产总值从54.04万亿元增加到74.4万亿元，但GDP增速却持续下降，分别为7.9%、7.8%、7.3%、6.9%和6.7%。2017年，GDP增速实现6.9%，经济形势稳中向好，但经济运行放缓的压力依然较大。钢铁、煤炭等产能严重过剩行业既是国民经济基础性行业，也是比较容易受到经济波动影响的主要工业行业，一旦经济增速放缓、市场需求疲软，对钢铁煤炭的需求就会下降；而这些行业本身投资规模大、投资期限较长，对市场难以做出相应反应，前期投产运行的产能也会较快出现过剩情况，造成市场竞争加剧、价格持续走低、利润空间缩小，企业生产经营面临较大压力，产能过剩带来的职工就业问题也会逐步凸显。
2.产业结构调整力度加大
在经济运行总体增速放缓的同时，我国产业结构调整的力度不断加大，正经历着由中低端向中高端升级的发展过程。数据显示，自2010年以来，我国第二产业对GDP的贡献率逐年下降，第三产业的贡献率逐年上升，2015年第三产业贡献率为52.9%，首次超过第二产业的42.4%。而美国等发达国家服务业已占GDP的80%左右，未来我国产业结构仍将面临长期调整趋势。除了三次产业结构调整以外，在钢铁煤炭等工业行业内部产业升级的力度也会不断加大，一些高耗能、高污染的落后产能将不断被淘汰，“地条钢”等被彻底清除，而高品质特种钢材需求会逐渐突出；同时，未来我国还将优化能源结构，加快实现绿色低碳发展，预计煤炭在能源消费中的比例到2020年时占到60%，而到2030年和2050年时将分别为50%和40%[28]，煤炭需求将进一步下降。
在产业结构调整和转型升级过程中，一些行业企业必然会出现产能过剩的问题，这是经济运行和市场机制自身的规律，需要发挥企业主体作用去适应市场变化。而同时，我国经济增速放缓和产业结构调整交织，钢铁煤炭等部分行业产能过剩问题更加严重，并带来局部地区就业形势严峻，稳增长、保就业的压力较大。去产能的重点地区，也是促进就业的重点和难点。
3.经济发展动力转换
中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，而推动经济发展的动力机制也正由主要依靠增加物质资源消耗、依靠要素投入拉动增长的粗放型高速增长，转变为主要依靠技术进步、改善管理和提高劳动者素质实现的集约型增长。转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的战略部署，与我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾是一致的。鉴于此，当前及今后一个时期，经济发展必将会从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构特别是产业结构的调整力度将会进一步加大。
随着经济发展方式、结构和动力的重大转变，就业结构必然也面临深刻调整，一些产能过剩行业淘汰压减产能，进行技术改造升级，都会带来相关岗位的调整和缩减，职工需要重新安置。部分产能严重过剩和经济增长乏力的地区，在转变过程中还将产生下岗失业问题，若处置不当甚至有劳动争议和社会不稳定的风险。
二 地区经济产业环境方面
化解产能过剩及其职工安置问题，有着比较典型的地区差异，在“一钢独大”“一煤独大”等资源单一型城市中去产能形势较为严峻，这与地区经济和产业发展环境有着密切联系。
1.部分地区经济发展基础不牢
辽宁、黑龙江、山西、河北等去产能重点省份，长期以来主要依靠钢铁、煤炭等传统工业投资拉动增长，在全国整体经济快速增长时期，地区经济发展也比较迅猛，产业转型升级动力不足，一直没有形成良好的新的经济增长点。在经济下行和产能严重过剩情况下，地区经济增长支撑能力不足，经济出现较为严重的下滑，GDP增速低于全国平均水平或基本持平，规模以上工业、地方公共财政收入等指标也普遍出现下降。虽然进入2017年以来，部分去产能重点省份经济形势有所好转，但经济增长新动能尚未完全形成，地区经济发展的风险和压力仍然较大。
地区经济发展基础不牢，直接造成地区承载和扩大就业的能力不足，部分去产能重点地区经济增速降幅较大造成就业岗位的大量减少，钢铁、煤炭等行业职工分流安置压力巨大，就业总量矛盾和结构性矛盾都十分突出。
2.部分地区产业结构单一落后
我国资源枯竭型城市和独立工矿区产业结构单一落后的情况比较严重，长期以来“一煤独大”“一钢独大”，在转型升级过程中，产业结构不适应经济长期可持续发展，直接影响地区职工就业和安置工作。这些地区经济上对传统行业存在惯性依赖，化解产能过剩工作给地方经济和政府税收带来较大冲击，职工安置就业的难度也比较大。产业转型与结构调整需要经过一段时间才能见效，有的地方政府担心本地GDP受到影响，在去产能问题上有一定的“畏难情绪”，而不愿痛下决心去产能；还有一些地方政府尚未充分认识到化解过剩产能和供给侧结构性改革的必要性和必然性，尤其是近一段时间，由于钢铁、煤炭价格回升，不少未去产能的钢铁煤炭企业迅速减亏，甚至扭亏为盈，造成了一些地方持续推进去产能工作的动力不足；还有些地区希望其他地区去产能而自己留下来。这些想法和做法对进一步做好去产能职工安置工作产生了一定不利因素。
三 企业劳动用工管理方面
去产能职工就业安置的责任主体是用人单位，也就是承担去产能任务的企业。目前，不少企业在劳动用工管理方面存在着一些问题，也是职工就业安置障碍的重要原因之一。
1.企业内部安置能力逐步下降
企业内部挖潜能力有限，分流职工实现内部岗位安置越发困难。去产能企业结合实际、想方设法，多形式、多渠道内部分流安置职工，取得了积极成效。但随着去产能职工安置工作的推进，企业内部安置职工的潜力逐步下降，有的企业正常生产岗位由于增加了大量富余职工，生产效率明显下降。有的企业主要通过内部退养安置职工，企业必须给职工发放内退工资并缴纳养老和医疗保险费，企业感到负担很重。有的企业腾退出一些工作环境差、工作强度大的艰苦工作岗位，但许多需要安置的职工年龄大、体弱多病，难以适应岗位的工作要求。
2.国企劳动用工制度改革有待深化
在去产能安置职工最困难的企业中，许多是国有企业。这些企业面临的诸多难题，在相当程度上暴露了许多国有企业在劳动用工等方面仍有许多与市场经济不相适应的弊端，国企改革不彻底形成了一系列的人员管理和历史遗留问题，导致职工安置问题复杂、矛盾突出、难度较大。国企改革尚不到位，“人浮于事、效率低下”问题普遍存在。在去产能过程中，国企职工对企业高度依赖等问题比较突出，不愿与企业解除劳动关系进入劳动力市场，而国有企业的性质也造成了企业尽可能避免以解除劳动关系的方式进行职工安置，因此企业冗员问题长期存在。同时，“三供一业”[29]等企业办社会问题仍困扰企业，企业每年承担“三供一业”、医疗、教育、消防等社会职能的费用支出非常高。另外，在享受特殊工种待遇上存在身份差异，国企职工可以享受特殊工种提前五年退休政策，而民企员工难以享受，有些有国企身份的职工因不愿丧失享受特殊工种待遇，而不愿流动到民企就业；企业内部女职工因为身份不同而带来退休年龄差异，女工人50岁就可以办理退休而女干部的退休年龄是55岁。上述这些问题造成企业冗员过多、历史包袱沉重、企业内部转岗困难，职工分流安置障碍较多。
四 就业、社会保险、劳动关系等政策措施方面
去产能职工就业安置中存在的不少问题，与我国就业、社保、劳动关系一些政策措施不健全、不完善有着密切关系，这些也关系着职工的切身利益，直接影响去产能职工就业安置工作的顺利推进。
1.促进职工就业安置政策措施有待进一步完善
为做好去产能中职工就业安置工作，国家先后出台了一系列政策措施，对促进化解过剩产能职工安置发挥了重要作用，取得了明显效果，保障了就业形势的总体稳定。但是，在政策执行和实际操作过程中也发现，一些政策存在空白点，也有一些政策衔接存在问题，还有一些政策有待突破和继续完善，主要表现在以下几个方面。
一是政策中促进就业的长期目标有待进一步调整。当前政策更强调“稳岗”，将“企业内部安置”放在更加突出的位置，经过广大企业的努力，取得了一定成效。但从长远看，“转岗转业”和鼓励职工更多地“走出去”，做到人员能进能出，才能够更加符合市场的需要，从根本上解决劳动力资源与其他生产资源配置中的矛盾。
二是现行职工安置政策对企业内部分流的支持力度不足。当前，企业内部分流是最重要的职工安置渠道，2016年全国去产能职工安置中企业内部分流比例达到65%以上。对企业而言，职工安置中最缺乏的就是安置资金，而现行政策对企业内部分流的资金支持只有两个方面，一个是失业保险稳岗补贴，另一个是专项奖补资金。其中，稳岗补贴主要用于职工生活补助、缴纳社会保险费、转岗培训、技能提升培训等相关支出[30]；专项奖补资金主要用于缴纳内退职工的养老和医疗保险费、内退职工的生活费、内退工伤职工的工伤保险费[31]，也可用于企业在内部转岗安置职工中开展转岗培训或创业培训的费用[32]。可见，现行政策对内退等“保生活”安置有比较大的支持力度，但对转岗等“促就业”安置的支持力度相对不足，难以更为有效地激发企业通过转岗安置职工的积极性。
三是现有职工转岗培训帮助职工成功就业的作用有限。当前非常需要推动职业技能培训的开展，鼓励、激发广大企业特别是去产能企业大力开展技能培训，使受影响职工的职业技能素质适应产业转型升级和转岗转业的需要。但实际情况却是，职工转岗培训未能发挥预期的功能。许多去产能企业只对内部安置职工中条件较好的人员进行有针对性的岗位技能提升培训或转岗培训，对其他大部分受影响职工主要开展一些低端岗位的轮训，如安全教育、厂规厂纪等。因此，大部分受影响职工难以通过企业内部培训达到转岗转业的目的。同时，目前去产能职工安置中在职业培训方面的突出问题是针对性、有效性不强。缺乏针对转岗转业职工制定的专门培训计划，培训周期相对较短，有的培训与岗位要求相脱节，有的培训与市场需求联系不紧密，还有的培训流于形式，效果不佳，企业和职工开展和参加培训的动力不足。因此，参加培训的职工难以真正掌握一技之长。
2.社会保险制度体系存在一定不足
当前，部分去产能企业存在的社会保险欠费严重、医疗保险“移交难”，以及民营企业和农民工参保率低等诸多问题，与我国社保体系不健全有着较为密切的关系。
一是我国社会保险统筹层次较低。除养老保险是省级统筹外，其他险种都是市（县）级统筹，这就造成省区内不同地市医保基金难以实现调剂，一定程度上制约了医疗保险险种功能的发挥。而不少“以煤兴城”的资源型城市，建市历史上“先有企业后有城市”，国民经济上老牌国有煤炭企业一枝独大，封闭运行的国有煤企在职和退休职工的数量与所在城市的现有参保职工的数量持平或更多，现有市级医保基金的体量难以承受如此大规模的职工直接并入，这就造成了移交难的问题。
二是企业承担社保责任机制不健全。有些企业出于降低劳动成本的需要，尽可能逃避应尽的法律义务，不给职工缴纳社会保险；而在不少企业中，劳动者还相对处于弱势地位，为了获得工作机会也会被迫放弃应有的权益。而对于一些老国有企业，虽然一直进行企业内部统筹，但由于没有承担更多的社会责任，不少封闭运行的内部统筹缴费水平低于社会统筹水平，造成企业医保基金结余较低。近年来企业效益严重下降，资金十分紧张，导致企业医保基金账实不符问题比较突出。因此在移交时，当地医保基金要求企业按社会统筹标准补齐缴费，同时将企业医保基金账户坐实，而企业难以筹集到足够的资金，因而无法顺利实现并入社会统筹。
三是农民工等群体社保制度设计和经办有待完善。不少农民工由于缺乏基本的劳动法律知识、自我保护意识相对较差、工作流动性大、更看重当期收入而忽视远期收益等，主动放弃参加职工社会保险。针对农民工群体特点，在社保制度设计和经办上还有一些有待完善的地方，比如制度设计对农民工参保缺乏激励机制，导致农民工参保积极性较低；农民工“职工保”与其“居民保”之间以及不同工作地点之间的转移衔接还不够顺畅，具体业务经办较为复杂，不少人宁愿放弃转移统筹账户的权利；一些社保经办部门以及劳动监察部门的宣传力度和执法力量不足，未能及时有效开展社保政策和服务的宣传推广。
3.劳动关系调整的法规和机制存在一定问题
去产能过程中出现的一些劳动纠纷和矛盾争议，有些是化解产能过剩带来的双方利益受损所必然面对的权益争议，这属于经济结构调整中的正常市场现象；但也应注意到一些劳动关系调整法规机制自身不健全，加剧了一些劳动纠纷问题。
一是部分劳动关系法规政策设计不足。一方面，现行的调整劳动关系的法规政策原则性比较强，在具体操作措施层面缺乏有效设计。如在经济补偿金计算中涉及工资口径的问题，也就是哪些项目可以算入职工的工资，目前并没有明确的规定，对此企业和职工之间容易产生分歧和矛盾。另一方面，劳动关系法律中的部分条款与实际状况不相符合，导致执行时产生偏差。如对经济补偿金的计算，依照劳动合同法的规定，劳动者月工资高于用人单位所在直辖市、设区的市级人民政府公布的本地区上年度职工月平均工资三倍的，向其支付经济补偿的标准按职工月平均工资三倍的数额支付，向其支付经济补偿的年限最高不超过12年。但在具体操作中，可能会出现收入高的劳动者由于超过三倍的封顶线，经济补偿年限最高不超过12年，最终获得的经济补偿金反而低于其他收入较低的劳动者，产生了不公平现象和相应的矛盾争议。再比如，去产能中，不少职工已经分流到其他企业工作并签订了新的劳动合同，但依然与原企业保留着劳动关系，由此带来双重劳动关系问题。但目前劳动立法中尚未明确双重劳动关系的处理规定，一旦发生工伤等劳动纠纷，极易产生法律风险。同时，与企业未解除劳动关系的分流职工也无法纳入现行就业扶持范围，不能享受职业介绍、职业培训补贴、公益性岗位、创业担保贷款等就业扶持政策，不利于促进其再就业。
二是有的地方政府对企业用人自主权存在不当干预。如山东省某钢铁公司产能由1200万吨压减到650万吨，受影响的职工有1.3万多人。地方政府部门要求不能让一个人下岗失业，不将一个人推向社会，全部在内部安置，这实际上造成了企业的劳动生产率下降，市场的竞争能力降低。为了安排这1.3万多人，企业每年需支付13亿元，加重了企业负担。部分企业反映，现有部分法律条款限制了劳动力市场灵活性，给企业进行人员调整安置造成一定障碍。如劳动合同法规定“关于岗位调整须征求职工同意”，有的职工即便保持其原工资水平不变也不服从企业对其的岗位安排，使得人员转岗安置十分困难。这些不合理条款加大了企业负担，限制了企业转型，扭曲了市场机制的作用。
三是企业内部劳动关系工作不到位，易引起和激化矛盾。据调研，部分企业在落实化解产能任务、减员分流安置工作中，未向员工主动披露或沟通分流安置渠道、安置待遇等相关信息。在沟通不畅、缺乏协商的情况下，许多职工不了解真实消息，不清楚自己的未来去向，不少职工存在较大担忧和顾虑并得不到有效化解，这种情况有可能引致严重的劳动纠纷甚至冲突。