第三节 化解过剩产能职工就业和安置的现状
当前及今后一个时期，解决好化解过剩产能矛盾中受影响职工的就业和安置问题，对于保障去产能任务的顺利完成，探索在经济转型升级中稳定和扩大就业的方式方法，进一步推动完善我国现有的积极的就业政策，保持经济社会的持续健康稳定发展具有重要意义。
一 产能过剩的现状趋势
产能过剩是在一定时期内，企业参与生产的全部固定资产，在既定的组织技术条件下，所能生产的产品数量或能处理的原材料数量超出市场消费能力。在市场经济条件下，供给适度大于需求是市场竞争机制发挥作用的前提，有利于调节供需，促进技术进步与管理创新。但产品生产能力严重超过有效需求时，将会降低资源配置效率，阻碍产业结构升级，造成社会资源巨大浪费。
1.产能过剩参考标准
产能利用率是判断产能过剩的直接指标。目前我国还没有建立对产能过剩定性、定量的科学评价标准。西方国家一般认为，产能利用率的正常值在79%～83%，利用率低于79%，被认为存在产能过剩现象，低于75%则被认为产能严重过剩。目前世界上尚未有统一的衡量标准，不同国家、地区的判断标准也有所不同。在美国，产能利用率在81%～95%，被认为“正常”；低于80%时，被认为“较严重的过剩”。日本则以78%作为产能是否过剩的分界线。我国有专家学者提出，判定行业产能严重过剩的参考指标是：①产品库存持续急剧上升，销售呈现停滞状态；②产销率大幅下降，供求关系严重失衡；③产品价格大幅度回落，长期处于成本线以下；④行业出现大面积的企业亏损，企业被迫举债经营；⑤一批企业相继倒闭或破产；⑥进口严重受阻，出口不计成本，国际贸易摩擦频繁发生。[6]当然，产能利用率过高同样带来诸多问题，比如当产能利用率达到90%以上的时候，会出现市场供应短缺、价格大幅上涨等诸多问题。综合国内外行业参考值，产能利用率在79%～83%是比较适中的，更有利于行业的平稳、有序、持续发展。
2.产能过剩的主要行业地区分布
（1）行业分布
近年来，我国部分产业供过于求的矛盾日益凸显，传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、煤炭、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突出。与此同时，铜冶炼、铅冶炼、造纸、制革、印染、铅蓄电池等行业也呈产能过剩状态，企业效益下降，生产经营困难。如图1所示，2015年我国主要行业产能利用率一般在65%～71%，明显低于国际通常水平79%，其中钢铁66.9%、煤炭78.8%、水泥70.0%、电解铝70.0%、平板玻璃69.0%、炼油71.0%；部分行业的产能利用率甚至更低，如电石60.9%，而船舶仅为55.0%。产能严重过剩，行业亏损面持续扩大，资产负债率居高不下。
图1 2015 年我国主要行业产能利用率
钢铁、煤炭行业均属产业链较长的基础产业，钢铁、煤炭行业去产能，直接影响上下游行业企业的生存发展，因此，这两大行业的产能过剩问题尤其需要关注。2015年，我国粗钢产能达到12亿吨，为历史最高水平。受到国内经济下行、结构调整、国际经济疲软以及产业环保政策等多方面压力，产能利用率持续下滑，2015年下降到66.9%，明显低于合理水平，产能严重过剩，导致企业普遍亏损，经营环境恶化。[7]另据国家能源局统计，截至2015年底，全国煤矿总规模为57亿吨，其中正常生产及改造的煤矿39亿吨、停产煤矿3.08亿吨、新建改扩建煤矿14.96亿吨，约8亿吨属于未经核准的违规项目。如果按照煤炭行业有效产能47亿吨、2015年原煤产量37亿吨计算，煤炭产能利用率远远低于正常水平，亦属于产能过剩行业。
（2）地区分布
我国是全球最大的煤炭生产国，2015年全球原煤产量为78亿吨，我国为37亿吨，占全球的47%。2016年我国原煤产量33.63亿吨，同比下降8.71%。如图2所示，内蒙古、山西、陕西三省份的产量排名前三位，合计21.65亿吨，占全国的近65%；贵州、新疆、山东、安徽、河南五省份列第四至八位，产量合计7.12亿吨。
图2 2016年我国原煤产量分布情况
2016年全球粗钢产量为16.03亿吨，而我国粗钢产量为8.08亿吨，占全球的50%以上。其中河北、江苏、山东、辽宁、山西当年粗钢产量排名全国前5位，分别为1.93亿吨、1.11亿吨、0.72亿吨、0.60亿吨和0.39亿吨（如图3所示）。
图3 2016年我国主要省份粗钢产量
3.产能过剩的基本原因
当前，我国出现产能严重过剩主要受发展阶段、发展理念和体制机制等多种因素的影响。主要因素有：①在加快推进工业化、城镇化的发展阶段，市场需求快速增长，这是产能快速增长直至出现过剩甚至严重过剩的基本环境；②一些企业对市场预期过于乐观，盲目大量投资，直接加剧了产能快速扩张；③部分行业发展方式粗放，创新能力不强，产业集中度低，没有形成由优强企业主导的产业发展格局，导致行业无序竞争、重复建设严重；④一些地方过于追求发展速度，过分倚重投资拉动，通过廉价供地、税收减免、低价配置资源等方式招商引资，助推了重复投资和产能扩张；⑤资源要素市场化改革滞后，政策、规划、标准、环保等引导和约束不强，投资体制和管理方式不完善，监督检查和责任追究不到位，导致生产要素价格扭曲，公平竞争的市场环境不健全，市场机制作用未能有效发挥，落后产能退出渠道不畅，产能过剩矛盾不断加剧。上述导致产能严重过剩的诸原因中，体制机制改革滞后是其根本原因。鉴于此，加大改革力度，破除妨碍市场在配置资源中发挥决定性作用的体制机制障碍，是解决产能过剩问题的根本途径。
4.去产能的主要目标与未来趋势
2016年初，国务院发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号），提出了未来5年化解钢铁过剩产能的工作目标，即：在近年来淘汰落后钢铁产能的基础上，从2016年开始，用5年时间再压减粗钢产能1亿～1.5亿吨，行业兼并重组取得实质性进展，产业结构得到优化，资源利用效率明显提高，产能利用率趋于合理，产品质量和高端产品供给能力显著提升，企业经济效益好转，市场预期明显向好。与此同时，国务院发布《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号），提出了未来5年化解煤炭过剩产能的工作目标，即：在近年来淘汰落后煤炭产能的基础上，从2016年开始，用3～5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，较大幅度压缩煤炭产能，适度减少煤矿数量，煤炭行业过剩产能得到有效化解，市场供需基本平衡，产业结构得到优化，转型升级取得实质性进展。2016年，全年退出钢铁产能超过6500万吨、煤炭产能超过2.9亿吨，超额完成年度目标任务，分流职工得到较好安置[8]，为改革发展营造了和谐稳定的社会环境。
尽管2016年下半年以来，钢铁、煤炭等大宗商品价格回升，但长期看产能严重过剩行业效益难有根本改观。按照国务院的部署，2017年继续深入推进“三去一降一补”[9]，计划化解钢铁产能5000万吨、煤炭产能1.5亿吨以上，同时淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上。另外，平板玻璃、电石、电解铝、铜冶炼、铅冶炼、造纸、制革、印染、铅蓄电池、船舶等行业也将淘汰大量落后和过剩产能，预计关闭企业超过2000家。
二 化解过剩产能职工就业安置的形势、现状与任务
党中央、国务院高度重视化解过剩产能中职工就业和安置工作，做出了一系列重大部署和决定，各有关部门、地方党委、政府制定和实施了多项政策措施，广大去产能企业克服重重困难，千方百计做好受影响职工的就业安置工作，取得了良好成效。总体来看，化解过剩产能中职工就业安置的形势稳定。但从我国转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的要求以及仍有大量过剩产能需要化解的情况看，职工的就业安置任务依然繁重并且难度不断加大，继续做好职工就业安置工作任重而道远。
1.职工就业安置工作总体平稳推进
自2013年国家部署化解产能过剩工作以来，中央和地方政府均高度重视化解产能职工安置进展情况，积极出台促进职工就业安置的各项政策，指导和帮助企业做好职工分流安置工作。自2013年以来，化解产能过剩职工安置工作总体平稳有序推进，大部分职工得到妥善安置，双方之间没有爆发严重冲突，重点地区社会形势总体稳定。
按照国务院以及人社部、国家发改委等部门发布的有关去产能的政策文件[10]，各地积极制定具体政策，采取多种措施，多渠道安置受影响职工：一是鼓励企业内部分流，包括通过内部挖潜来多渠道分流安置富余人员，兼并重组后的新企业更多吸纳原企业职工，在开展“双创”中创造新的就业空间，支持职工与企业保留一定期限劳动关系离岗创业等；二是促进转岗就业创业，包括对达到一定规模的拟分流安置人员举办专场招聘活动，对分流职工免费提供职业指导、就业服务和职业培训，将失业人员纳入当地就业创业政策扶持体系，对有创业意愿的化解过剩产能企业职工和失业人员，按规定提供创业培训；三是符合条件人员可实行内部退养，由企业发放生活费并缴纳相关社保，达到退休年龄时正式办理退休手续；四是运用公益性岗位托底帮扶，加大对就业困难人员和零就业家庭人员的帮扶力度。
在各地党委政府及有关部门指导和政策支持下，化解过剩产能企业专门制定职工安置方案，经过充分听取职工意见、专家论证、风险评估、合法性审查等程序由职代会或职工大会民主决定，结合实际、想方设法，多形式、多渠道内部分流安置职工。
2013～2015年，受各省份正在开展分解化解过剩产能任务，明确企业量化压减目标影响，各地化解产能职工就业安置工作也处于起步阶段，对受影响职工的总体规模和人员情况并没有完整精准的统计，也就难以获取全国化解产能过剩受影响职工规模的准确数据。从实地调研的情况看，化解产能过剩各地区任务目标差异很大，受影响职工人数差别很大。从课题组调研部分省份反馈的数据看，河北、山西、山东、河南等地区受影响职工规模较大，如河北省受影响职工约54.7万人，河南省约20万人，山东省近6万人。在此期间，部分职工已经得到分流安置，但仍有不小规模的人员处于待岗待安置的情况。
2016年以来，国家进一步明确了钢铁、煤炭行业化解过剩产能任务，并随着具体去产能方案和人员安置政策的不断深化和落实，全国去产能受影响职工规模和安置渠道有了比较准确的统计。据国务院2016年制定的去产能方案，未来3～5年预计将直接影响180万名职工就业，其中钢铁行业涉及50万人，煤炭行业涉及130万人。2016年的去产能及职工安置目标是：煤炭行业将去产能2.8亿吨，占去产能总目标的一半以上，需要安置70万名职工；钢铁行业将去产能4500万吨，约占去产能总任务的三分之一，需要安置18万名职工。截至2016年末，全国钢铁煤炭行业去产能共涉及企业1905家，计划分流职工83.1万人，实际已分流职工72.6万人，占年度计划的87.4%，职工安置工作取得重要进展，其中钢铁行业完成93%，煤炭行业完成85.1%。中央企业分流安置职工6.8万人，各地（不含中央企业）分流安置职工65.8万人。从各地分流渠道看，转岗安置占36.7%，内部退养占19.1%，解除终止劳动关系占44.2%（如图4所示）。
图4 2016年各地（不含中央企业）钢煤去产能不同渠道分流情况
从解除终止劳动关系人员去向看，单位就业占13.6%，灵活就业占24.1%，自主创业占3.9%，公益性岗位占1.3%，返乡占18.8%，退休、伤亡等占8.4%，失业占17.6%，其他占12.3%（如图5所示）。2017年，去产能职工就业安置工作继续推进，新安置职工约40万人。到2017年底，累计安置职工达到110万人。
图5 2016年各地（不含中央企业）钢煤去产能解除终止劳动关系人员去向情况
2.开拓多种渠道安置职工取得积极效果
经过各级政府、企业和职工的共同努力，化解过剩产能中职工就业与安置取得了较大进展。在化解过剩产能中通过开拓多种渠道，促进职工就业与安置，其政策积极效果主要体现在以下几个方面：一是将就业扶持政策惠及去产能企业的在职职工和失业人员，有利于其尽快找到新的工作岗位；二是鼓励企业吸纳就业和企业内部安置，实施失业保险按规定支持企业稳定岗位政策，积极发挥失业保险预防失业、促进就业的功能；三是对有意愿创业的去产能企业职工和失业人员均可享受创业扶持政策，成功促进创业带动就业；四是实施内退和公益性岗位托底帮扶政策，使许多年龄大、体弱多病、就业困难的职工得到兜底帮助。
企业多渠道、多形式安置职工方面，河北开滦煤炭集团借助资金及政策，大力发展煤化工、现代物流、文化旅游等“非煤”产业，使其总收入占比由20%上升至80%，大大提高企业安置分流职工的能力。唐山钢铁集团早在2013年就根据市场情况，转变企业经营战略，进行人力资源优化，2014年6月底全面清理外部用工，腾退岗位用于安置分流职工；同时加快非钢产业的发展，使其总收入占比在2014年就达到60%以上，较好实现职工的内部转岗安置。陕煤化集团的安置工作主要采用“退养一批、辞退一批、分流一批、协议保留一批”的方式。武钢集团为分流职工开辟了十余条安置渠道，主要有企业内部转岗安置、自愿离岗待退休、鼓励离岗歇工另谋出路和协调解除劳动关系等四种措施，取得了积极效果。
3.去产能职工安置面临的形势
（1）去产能职工就业安置任务依然繁重
根据国务院2016年制定的去产能方案，钢铁煤炭行业未来5年计划压减约15%～20%的产能，预计将直接影响180万名职工就业，其中钢铁行业涉及50万人，煤炭行业涉及130万人。2016年计划分流职工83.1万人，实际已分流职工72.6万人，还有10.5万人待分流。由于钢铁煤炭行业均属产业链较长的基础性产业，因此钢铁煤炭行业去产能，除了直接影响本行业的职工就业，还会间接影响上下游行业企业的生存发展，进而影响这些企业职工的就业。以钢铁行业为例，行业数据表明，钢铁主业与相关产业的就业比为1∶4～1∶5，即钢铁主业每减少1个就业岗位就会影响4～5个上下游相关产业的就业岗位。
按照国务院部署，2017年将继续深入推进“三去一降一补”，计划化解5000万吨钢铁产能和1.5亿吨煤炭产能，预计影响钢铁、煤炭行业40万名职工，加上2016年结转的10万人，如果将钢铁行业上下游产业受影响职工考虑在内，2017年及今后的职工安置任务更加繁重。另外，水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、石化等多个行业产能利用率普遍约为70%，也将淘汰大量落后和过剩产能，煤电等其他行业也将面临去产能问题，进而影响大量职工的就业岗位，因此，未来去产能职工就业安置任务依然繁重而艰巨。
（2）去产能安置职工难度明显增加
2017年去产能职工安置任务是钢铁、煤炭行业需要直接分流安置职工50万人。尽管计划分流人数略有减少，但职工分流安置的难度却明显增加。一是去产能企业经过前期内部分流转岗，内部安置能力明显下降，有的企业出现工作任务不饱满、生产效率下降的情况。同时，未能安置的职工往往就业更加困难。二是由于钢铁煤炭价格明显回升，企业去产能意愿走低，职工的抵触情绪和对岗位、工资、社保等方面的诉求增加。三是产业转型升级加快对劳动者的职业技能素质要求更高，而待安置职工能力素质相对偏低，难以满足新岗位的需要。不少企业反映，2017年是去产能职工就业安置的攻坚年。
（3）产能严重过剩行业职工就业安置任重而道远
综合考虑我国未来能源结构调整、产业转型升级、劳动力素质提升等一系列因素，产能严重过剩行业职工就业安置任重而道远。一是我国未来能源结构将面临重大调整，煤炭、油气、非化石能源消费比例2020年将达到6∶2.5∶1.5，2030年将达到5∶3∶2，2050年将达到4∶3∶3，对煤炭的能源需求将逐步下降，煤炭行业面临大幅缩减产能的压力。二是经济转型升级、结构调整深化、劳动生产率提高的全过程都会使钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、石化等产能严重过剩行业释放出大量劳动力，带来职工转岗转业下岗失业问题。三是尽管近期钢铁煤炭价格有明显回升，但从长期看，产能严重过剩行业效益不容乐观。产能过剩是结构性问题，但产品价格依然受经济运行周期性影响。四是化解过剩产能难以在短期内完成，职工就业安置也难一蹴而就，因此，应深入研究去产能促就业的中长期规划和政策储备。