第一节 欧洲的渊源

不管是从种族、语言还是从宗教信仰、政治思想角度看，美国与欧洲的关系都源远流长。恩格斯曾指出，美国这个民族与其他民族一样，也不能摆脱传统对他们的影响。“我对美国人的第一个印象无论如何说明不了他们对欧洲人的民族优越性，也无论如何说明不了他们是一个崭新的、年轻的民族典型。”（恩格斯，p.535）因此，发掘美国新闻传媒与政府关系背后的思想和学说，笔触无论如何不能绕开欧洲。

一、政治思想背景

远古以降，欧洲的思想文化盘根错节，博大精深，如何才能迅速而准确地抓住新闻传媒与政府关系背后的思想脉动呢？韦尔伯·朗·斯拉姆等在名著《报刊的四种理论》中提供了一条可行的路径。他说：“要想全面地了解各种报刊体系中间的差异，必须考察报刊活动于其中的社会制度。但要知道不同社会制度与报刊的真正关系，我们还得注意社会所固有的某些基本信念和假设：人的本质、社会和国家的性质、人与国家的关系”（斯拉姆等，p.2）等。简言之，蕴藏在新闻传媒与其他社会机构关系背后的思想，是有关“人的本质”、“国家的性质”以及“人与国家的关系”的观念。

沿着斯拉姆的研究路径，我们探寻在美国建国之前的欧洲政治思想传统，可以发现大致有两大谱系。第一个谱系不妨称之为“集权主义政治思想”。它认为人天生是不平等的，奴隶生来就是奴隶；在人与国家的关系方面，认为人本身是无足轻重的，只有成为社会的一员才能发挥其全部潜在力量。只有通过社会，人才能实现其目的。而社会的最高组织形式是国家，所以国家远比个人重要，个人的言论、思想、行为都应该服从国家的需要。国家的价值是至高无上的，国家本身就是目的。（张西明，p.25）

第二个思想谱系的主张与第一个针锋相对，可称之为“自由主义政治思想”。它认为人具有生命、自由和追求幸福等天赋权利；在人与国家的关系上，主张“主权在民”，认为个人是目的，国家是手段。国家之所以建立，是因为人的天赋权利需要保护。国家之正当权利，是经被统治者同意而产生的。而且，人不需要借助超自然的力量，只要依靠自身的理性就能够在面对矛盾的时候分辨真伪和善恶。（张西明，pp.28-29）

弗雷德·赛伯特（Fred Siebert）把集权主义政治思想的源头追溯至古希腊的柏拉图（Plato）。他说，柏拉图主张人的本性（包括物质利益和私欲）会使政府从贵族政体降低为富阀政体，降低为寡头政体，降低为民主政体，最后降低为暴君政体。国家只有掌握在聪明的执政者手中才安全，这些人受道德权力的控制，而又用这种权力来约束社会基层分子。顺着这些假设，柏拉图设想了一个理想社会：国家建立并实施一致的政治目标和文化目标。这样一来，国家将严格地对意见和讨论进行控制。“柏拉图想用一种严格的文化规范来‘调整’公民的生活，凡与他的主张不合的各种艺术和思想，都加以禁止。柏拉图在他所著的《理想国》里，很客气地说，他要把一切违反严格条例的艺术家、哲学家和诗人‘遣送到其他城市’去。他在《法律》一书中，同样有礼貌地说：他要求诗人首先把他的作品送给执政者审阅，执政者可以判断那些作品是否有益于公民的精神健康。”（斯拉姆等，pp.11-12）

然而，弗雷德·赛伯特似乎只看到了柏拉图的一个侧面，即《理想国》中的柏拉图。贵族出身的柏拉图一生中有很多篇对话录，涉及政治哲学的主要有三篇：《理想国》、《政治家》和《法律篇》。其中，《理想国》是柏拉图成年后完成的；《法律篇》是晚年的作品；《政治家》的写作则在上述两篇对话录之间。

在《理想国》中，柏拉图比较详细地分析了四种制度：斯巴达和克里政制、寡头政制、民主政制和僭主政制。对于民主政制，柏拉图说，它确实保障了行动自由与言论自由，每个人都被准许想做什么就做什么。并且，不加区别地把平等给予一切人，不管他们是不是平等者。但是，不顾一切过分追求自由的结果，破坏了民主社会的基础，将导致极权政治。因为一个民主的城邦由于渴望自由，有可能让一些坏分子当上了领导人，受到他们的欺骗，喝了太多的醇酒，烂醉如泥。而如果正派的领导人想要稍加约束，不是过分放任纵容，这个社会就要起来指控他们，叫他们寡头分子，要求惩办他们。于是，在这种国家里自由走到极端就成为必然。正所谓“极端的自由其结果不可能变为别的什么，只能变成极端的奴役”。（柏拉图，pp.313-342）简言之，《理想国》中的柏拉图反对保障言论自由、行动自由的民主政制，因为这种政制最终会蜕变为“城邦的最后的祸害”——僭主政制。

萨拜因也认为，《理想国》的基本观念是柏拉图得之于老师苏格拉底（Socrates）的“美德即知识”的学说。这个命题意味着有一个客观存在的“善”，那个了解“善”的人——哲学家或学者或科学家——应当在政府中拥有决定性的权力，而他之所以具有这种权力完全是因为他的知识。这个信念使柏拉图对一切不符合“知识专政”这一原则的国家观点都弃而不顾。因此，柏拉图的理想国“完全否定了城邦的政治信念，否定了城邦的自由公民身份的理想，也否定了城邦的这样一种希望：使每一个人在他力所能及的范围之内有可能成为分担政府职责和分享政府权力的参与者”。（萨拜因，p.67, p.93）

《政治家》和《法律篇》的写作时间比较接近，主要观点也颇相似。柏拉图通过追溯斯巴达覆灭的原因，一方面表明伴随着君主或僭主政体的那种专制权力如何成为导致灭亡的原因，波斯就是一个特别明显的例子；另一方面则表明雅典实行毫无约束的民主政体如何由于过分自由而使雅典本身遭到毁灭。这两个国家如果能保持原有的节制，使权力同智慧相结合或自由同守法相结合，本来都是可以继续繁荣昌盛的。但由于走向极端而最终同归于尽。

那么，什么样的国家才是“良好的国家”？《法律篇》给出的答案是混合式国家。柏拉图认为，如果不是君主制国家，那么它必须至少含有君主政体的原则，即服从法律的明智而强有力的统治原则；如果不是民主制国家，那么它必须含有民主政体的原则，即群众分享自由和权力的原则，当然也必须服从法律。萨拜因说，柏拉图混合式国家原则的构想是为了通过力量的均势达到和谐，或者说通过具有不同倾向的各种原则相结合的方式来达到和谐。（萨拜因，pp.105-106）这就是后来著名的“三权分立”学说的原型。

至此，可以作出两点基本判断：第一，柏拉图前期的政治思想的确有集权政治的特质，从这个角度说，弗雷德·赛伯特把集权政治思想谱系的源头追溯至此有一定的道理。第二，柏拉图前、后期的政治思想颇有不同。如果说前期倾向于集权政治，那么后期则倾向于均势政治，强调力量的平衡、和谐，强调君主制的智慧原则和民主制的自由原则相结合，而不再高唱“君主至上”、“国家至上”的论调。

换句话说，柏拉图的政治思想复杂、多元，集权政治或知识专政在其内心深处的地位不可小觑。这不仅表现在《理想国》，也时常浮现于《政治家》和《法律篇》。在《政治家》中，柏拉图明确主张，理想的国家是由哲学家—国王统治的，是“神圣的”，也是不可能在人世间实现的，这样的国家由知识统治而无须法律；到了晚年，这一信念依然清晰可辨。他在《法律篇》中一再说明他的目的是描述第二等最好的国家——法律至上的国家。因为如果没有法律，人类“就和最野蛮的动物没有任何区别”。但是，柏拉图也指出，一旦有能力的统治者出现，人类就无需由法律来统治了，“因为没有任何法律或条例比知识更有威力”。（萨拜因，pp.97-98）

如果说集权政治是柏拉图复杂而多元思想的一个侧面的话，那么到了意大利的尼科洛·马基雅维利（Niccolo Machiavelli）和德国的黑格尔（Hegel）手中，集权政治不仅明目张胆，而且甚为成熟。

1513年，马基雅维利完成政治学著作《君主论》。和古希腊、古罗马的先辈不同，他不关心国家的目的和宗旨，而关心取得政权、维持政权的手段。在《君主论》中，他给洛伦佐·梅迪奇殿下上书说：“凡是想要获得君主恩宠的人们，向来都是把自己认为最宝贵的东西或者自以为君主最喜爱的东西作为献礼。……现在我想向殿下献呈本人对你一片忠诚的证据……我信为最宝贵和最有价值的莫过于我对伟大人物事迹的知识了。”（马基雅维利，p.1）马基雅维利说：“要建立任何一种秩序，唯一的方法是建立君主专制的政府。因为在人们已彻底腐化堕落的地方，法律已不起制约的作用。这就必须建立某种最高的权力，凭借君主之手，依靠充分而绝对的权力，才能遏止权贵的极大野心、腐化和堕落。”他十分坦率地声称：“国家的安危有赖于所下的决心，至于是否公正、人道或残忍、光荣或耻辱都可置之不顾。但是必须把一切其他考虑都放在一边，唯一要考虑的问题是：如何才能促使国家的生存和自由？”（萨拜因，pp.404-405）

可见，在马基雅维利眼中，一个人应把他对国家的义务置于所有其他义务和一切考虑之上，一切现实和理论都应服从国家安全这个主要目的。“公民必须在国家利益的前提下讨论问题和传播信息。为防不测，统治者必须严格控制讨论和大规模的信息传播。当统治者认为公众讨论威胁到其权威时，讨论就必须受到限制。国家的稳定和进步高于一切，公民个人的考虑是从属的。”（张西明，p.25）

在马基雅维利和黑格尔之间，欧洲思想家画卷中还有一位影响深远的人物：英国的托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）。1640—1651年，霍布斯完成了一系列著作，比如《人的本性》、《论政治团体》、《论市民》以及著名的《利维坦》。

在《利维坦》中，霍布斯说：“我首先作为全人类共有的普遍倾向提出来的便是，得其一思其二、死而后已、永无休止的权势欲。造成这种情形的原因，并不永远是人们得陇望蜀，希望获得比现已取得的快乐还要更大的快乐，也不是他不满足于一般的权势，而是因为他不事多求就会连现有的权势以及取得美好生活的手段也保不住。”（霍布斯，p.72）在霍布斯看来，既然各个人在体力和智力上大致相等，那就没有人可以说是安全的，而只要没有政权来调节他们的行为，他们便处于“人人相互酣战”的状态。而这种状态是与任何一种类型的文明不相容的。摆脱野蛮人生活状态的办法是，有一个有形的政府，即有“一些拥有贯彻其意志的权力的个人”，否则既没有国家也没有社会，而只有一群简直是“无头”的人。（萨拜因，pp.523-530）这正是霍布斯眼中的个人与政府的关系。除了在绝对权力和完全无政府状态之间、在至高无上的主权者和无社会之间加以选择之外，别无其他选择。因为除非通过它的当局，社会实体就不存在；而它的成员除非通过委派的代表，也毫无权利可言。一切社会的权力必须集中于主权者一身。

19世纪的黑格尔是现代集权政治思想的集大成者。1821年，他出版了名为“法哲学原理或自然法和国家学纲要”的书。他在这部著作中说：“神自身在地上的行进，这就是国家”，“国家是绝对自在自为的理性东西”。（黑格尔，pp.253-259）针对德国的弱点，黑格尔给国家下的定义是：集体保护财产的团体；它唯一的根本权力是建立足以达到此目的的民政和军事机构。换言之，国家是事实上的强权，是民族统一和自我管理的民族愿望的表现，从根本上说是民族意志在国内外得以有效实现的权力。（萨拜因，p.703）至于政府的确切形式，黑格尔认为，除了君主制必不可少，其他的都无关紧要。国家的存在并不意味着在整个国家治理的范围内强求民事权利的平等和法律上的划一，可以存在特权阶级，也可以存在习惯、文化、语言、宗教的广泛差别。

在评价法国革命时，黑格尔摒弃了天赋人权的学说，认为天赋人权的哲学只是为了适应法国和英国的政治经验而剪裁出来的。在英、法自由主义者看来，法国革命无疑是人的权利对法国君主制那种不负责任或独裁强权的胜利。它的永垂不朽的成就是个人自由，是在被治理者同意条件下成立政府，是保障国民法律上自由的宪法约制以及官员对全国选民的责任制。但是，黑格尔以为，在这些所谓的成就当中，有些是枝节性的，有些则是有害的幻想。他说，革命的建设性成果恐怕是民族国家的完善化，这是君主制建立起对贵族、城市等各个等级以及中世纪各种封建制的统治之后这一过程的直接继续。革命只不过是扫除了封建主义的残余，这些封建残余早已过时，但随着君主制的兴起实际上并未被摧毁，而雅各宾的急进民主主义则脱离了革命的正轨。（萨拜因，p.720）

对于个人与国家的关系，黑格尔认为，国家主要不是由个别的公民组成；个人必须经过一系列公民和团体的“中介”，才能达到国家的公民身份这一最后的崇高地位。至于公众是否应该参与公共事务，黑格尔反对“所有人都应当参与讨论国家事务”这种想法。在他看来，“国家是理智本身。由于国家是个人意志的体现……这个实质的、无所不包的统一体，本义就是一种绝对的、确定的目的。在国家中，自由可以获得最大限度的权利，而同时，国家本身就是目的，这就是使它具有对个别公民的最大权力。公民的最高义务，就是做国家的成员”（张西明，pp.25-26）。

概言之，在黑格尔的思想中，自由意味着个人有自由知道他是不自由的，知道他的行动决定于历史、社会、尤其是绝对观念，而国家就是绝对观念的最高表现形式。真正的自由是在国家之内的自由，而不是不受国家拘束的自由。

以上提纲挈领地梳理了欧洲集权政治思想的传统，这里尚需补充两点。第一，除了黑格尔等人，欧洲还有相当数量的学者抱有相似的观点。比如德国的哲学家特雷契克就主张，在历史的演进过程中，重要的是国家的自由。具体到每一个历史时期，就是政府的自由。第二，集权政治思想和欧洲诸国的政治实践一度相辅相成，思想指导着政治实践，政治实践反过来支持思想。随着基督教的兴起以及14、15世纪宗教改革运动的开展，王权得到了明显的加强和巩固。到16世纪初，君主专制政体已成为或将很快成为西欧——西班牙、英国、法国等——普遍的政体。君主专制政体推翻了中世纪文明赖以生存的封建立宪政体和自由城市制，各地教会的主持都日益听命于王权。教皇统治权不复存在，教会成为自愿组成的联合团体或成为民族国家政府的伙伴。英国国王詹姆士一世在《詹姆士一世政治著作》中说，国王“在地上显示出上帝的形象”,“君主制国家是人间的最高事物。因为国王不但是上帝在人间的代表，坐在上帝的王位上，甚至上帝本身也称他们为上帝。”那么人民是什么呢？詹姆士一世说，是“没有领袖的群众”，唯一的选择是服从国王或是陷于完全无政府的状态。（萨拜因，pp.451-452）

和集权主义政治思想相比，自由主义政治思想在欧洲也源远流长。

柏拉图的学生亚里士多德（Aristotle），撰写的著名政治著作是《政治学》。这位声称“吾爱吾师，但尤爱真理”的学者认为，古希腊城邦虽然在政治上失败了，但仍不失为理想国家的典范。和老师柏拉图不同，亚里士多德的理想国家不是专制国家，不是“哲学家—国王”统治的国家，而是法律统治的国家。道德理想——法律至高无上的权威、公民的自由和平等、立宪政体、人在文明生活中的趋于完善——应该是国家应当存在以求实现的目的。（萨拜因，pp.126-138）

由此，亚里士多德似乎应当赞同“人人平等”的观念，因为法律是至高无上的，每个人都要遵守，不管他是统治者还是普通民众。但令人大跌眼镜的是，亚里士多德在《政治学》中非但没有认可“人人平等”的观念，反而持相反意见。他不但把奴隶称为“有生命的财产”工具，认为“一切从属的人们都可算作优先于其他（无生命）工具的（有生命）工具”；而且认为有些人天生就是奴隶。亚里士多德说：“凡自己缺乏理智，仅能感应别人的理智的，就可以成为而且确实成为别人的财产（用品），这种人就天然是奴隶”。进而，“世人有统治和被统治的区分，这不仅事属必需，实际上也是有利益的；有些人在诞生时就注定将是被统治者，另外一些人则注定将是统治者。”（亚里士多德，pp.11-15）

这就是亚里士多德，虽然承认法律至上，虽然承认公民自由和平等，但他毕竟活在彼时彼地，难以脱开时代的局限，难以超越当时社会对奴隶的歧视。比如在古希腊民主典范的城邦——雅典，虽然主张所有年过20的公民都有资格参加公民大会，但这里的“公民”并不包括构成雅典居民绝对主体的奴隶和外邦人。萨拜因、夏尔·阿列克西·德·托克维尔（Charles Alexis de Tocqueville）等学者考证，雅典居民主要由奴隶、留居雅典的外邦人和公民三个阶层组成。留居雅典的外邦人也称为梅迪克（Metic），是以缴税而获准在希腊城市居住的非希腊人。在人口数量分布上，奴隶和外邦人共计33万人左右，公民则只有2万人。（萨拜因，pp.23-24；托克维尔，p.583）

公元前322年，亚里士多德逝世。W.W．塔恩在《希腊文化》中评价说：“作为政治动物，作为城邦或自治的城市国家的一分子的人已经同亚里士多德一道完结了；作为一个个人的人则是同亚历山大一道开始的。”（萨拜因，p.178）1689年和1690年，英国思想家约翰·洛克（John Locke）相继创作并出版《政府两篇》。作者的基本精神是对1688年英国“光荣革命”进行辩护和理论总结，上篇着力驳斥保皇派菲尔麦鼓吹君权神授和王位世袭的论点，下篇正面阐述洛克关于议会制度的政治理论。

和亚里士多德不同，洛克直截了当地主张人确实有一种“天赋的自由”,“一切具有同样的共同天性、能力和力量的人从本性上说都是生而平等的，都应该享受共同的权利和特权”[洛克（a）, p.57]，这些权利既包括生命权，也包括财产权和自由权。洛克论述道，人类社会的自然状态是一种“完备无缺的自由状态”，也是一种“平等的状态”。在这种状态中，一切权力和管辖权都是相互的，没有一个人享有多于别人的权力。同种和同等的人既毫无差别地生来就享有自然的一切同样的有利条件，能够运用相同的身心能力，就应该人人平等，不存在从属或受制关系，除非他们全体的主宰以某种方式昭示他的意志，将一人置于另一人之上，并以明确的委任赋予他以不容怀疑的统辖权和主权。不过，这种自由的状态并不是“放任的状态”。“自然状态有一种为人人所应遵守的自然法对它起着支配作用；而理性，也就是自然法，教导着有意遵从理性的全人类：人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产。”[洛克（b）, pp.5-6]

基于人生而平等、自由的信念，洛克进而推导政治社会的起源。他说，因为人类天生是自由、平等和独立的，所以不经本人同意，就不能把任何人置于这种状态之外，使其受制于另一个人的政治权力。任何人放弃自然自由并受制于公民社会的种种限制的唯一方法，是同其他人协议联合组成为一个共同体，以谋求彼此间的舒适、安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯。[洛克（b）, p.59]

由“政治社会”深入下去，洛克界说了“政权”和“政府”两个概念。所谓政权，是“制定法律的权利”，“并具有惩罚手段”，目的是“管理和保护财产，以及运用社会力量以执行该项法律的权利”，但“一切无非是为了公益”。“有很多证据足以证明，就历史来看，我们有理由断定政权的一切和平的起源都是基于人民的同意。”[洛克（b）, p.70]当然，这种同意不一定以明示的方式，也可以默许的方式加以表达。但洛克强调，这种同意“必定是每个成员个人代表自己表示的同意”，因为政权除了从每个人保护自身及其财产中引出此种权利外别无他途。

至于政府，洛克认为，每个人生来就有双重的权利：一是人身自由权，别人没有权力加以支配，只能由他自己自由处理；二是和他的弟兄继承父亲财物的权利。基于第一种权利，一个人尽管出生于政府管辖下的某个地方，但却生来不受制于任何政府；基于第二种权利，任何国家的居民如果是被征服者的子孙并有权继承被征服者的产业，而被征服者当时有一个违反他们的自由同意而强加于他们的政府，这里的居民就仍然保留继承他们祖先的财产的权利，虽然他们并不自由地对这政府表示同意，而该政府的苛刻条件是通过暴力强迫该国的土地所有者接受的。[洛克（b）, pp.116-117]政府保护财产行使的立法和行政权不过是每个人把他的天赋权力“让渡给社会的手中”或“让渡给公共机关”。这种办法之所以被视为正当，仅仅在于它在保障天赋人权方面比每个人天赋享有的自助办法要好一些。（萨拜因，pp.596-597）这样一来，政府就不是一成不变和不可动摇的，而是可以被解体、可以因背离人民寄予的信任被撤销的。这正是洛克写作《政府论》的宗旨：捍卫革命的道义权利，政府是“为社会的幸福而存在，对严重损害社会利益的政府加以变革是正当的”（萨拜因，p.600）。

洛克之后，1712年法国诞生了一位启蒙运动的卓越代表——让·雅克·卢梭（J.J.Rousseau）。1762年，他出版《社会契约论》一书，系统阐述“社会契约”思想。卢梭赞同洛克的人生而平等、自由的思想，在《社会契约论》第一章“第一卷的题旨”就针对英国王权专制论者“人是生而不自由的”的命题反驳道：“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。自以为是其他一切的主人的人，反而比其他一切更是奴隶。”（卢梭，p.4）

在政府的创设及个人与政府的关系问题上，卢梭抱持“主权在民”立场，认为政府是人民自由意志的产物，人民有权废除一个违反自己意愿、剥夺自己自由的政府。他说：“有很多人认为，创设政府的行为乃是人民与他们所加之于自己之上的首领之间的一项契约；由于这一契约，人们便规定了双方间的条件，即一方有发号施令的义务，而另一方有服从的义务。但我确信，人们将会承认这是一种奇怪的缔约方式。”第一个原因是无上的权威（指主权）是不能加以改动的，正如它是不能转让的一样；限制它也就是摧毁它。主权者给自己加上一个上级的说法是荒谬的、自相矛盾的。第二个原因是人民与某某人之间的契约乃是一桩个别的行为，它既不是法律行为，也不是主权行为，因而它是不合法的。第三个原因是缔约者双方都只处于唯一的自然法之下，而彼此之间的相互协定又没有任何保证，这在各个方面与政治状态相违背。手里掌握权力的人既然永远都是执行契约的主人，那么他无异是以契约这个名称加之于这样的一种行为，即一个人向另一个人说：“我把我的全部所有都给你，条件是随便你愿意还给我多少都可以”（卢梭，pp.124-125），这显然有悖常理。

19世纪五六十年代，政治上已经取得政权、经济上开始向垄断资本主义发展的英国资产阶级在自由主义的口号下，要求破除一切障碍，实行自由竞争和自由贸易。约翰·斯图亚特·密尔（John Stuart Mill）就是这种社会思潮的代表性人物。

与洛克、卢梭相比，密尔眼中的“自由”更接近于绝对的自由。1859年，他发表《论自由》一书。密尔说，自由是“不能要求一个人有不要自由的自由；一个人被允许割让他的自由，这不叫自由”（密尔，p.123），“唯一实称其名的自由，乃是按照我们自己的道路去追求我们自己的好处的自由，只要我们不试图剥夺他人的这种自由，不阻碍他们取得这种自由的努力”（密尔，p.14）。进而，他提出了两条“自由”的格言：第一，个人的行动只要不涉及自身以外的什么人的利害，个人就不必向社会负责交代。他人若为着自己的好处而认为有必要时，可以对他忠告、指教、劝说以至远而避之，这些就是社会要对他的行为表示不喜或非难时所仅能采取的正当步骤。第二，关于对他人利益有害的行动，个人则应当负责交代，并且还应当承受或是社会的或是法律的惩罚，假如社会的意见认为需要用这种或那种惩罚来保护它自己的话。（密尔，p.112）

在这种“自由”思想的指导下，密尔毅然决然地反对政府侵犯个人自由。他列举了三种即使不侵犯自由也应反对政府干涉的理由：一是一般说来，凡办理一项事业或者决定怎样来办和由谁来办那项事业，最适宜的人莫若在那项事业上有切身利害关系的人；二是许多事情虽然由个人办理一般看来未必能如政府处理得好，但仍宜让个人来办，因为作为对于个人教育的手段和方式，这样做可以加强个人主动的才能，可以锻炼个人的判断能力；三是不必要因此增加政府的权力，因为在政府现有职能之外每增加一项职能，都足以使得活跃而富于进取的一部分公众越来越变成政府的依存者，或者变成旨在组成政府的某一党派的依存者。第三个理由也是最有力的理由。（密尔，pp.130-132）

1884年，无产阶级革命导师恩格斯在苏黎世出版《家庭、私有制和国家的起源》一书，从阶级分析的特有角度，印证了自由主义者有关国家并非最终目标的论断。通过严谨的学术考察，恩格斯发现，国家不是黑格尔所断言的“道德观念的现实”和“理性的形象”，而是“社会在一定发展阶段上的产物”。恩格斯说：“国家并不是从来就有的”，曾经有过不需要国家，而且根本不知道国家和国家权力为何物的社会。在经济发展到一定阶段而必然使社会分裂为阶级时，国家由于这种分裂而成为必要。但是，“随着阶级消失，国家也不可避免地要消失”。（恩格斯，pp.165-170）

以上通过对享誉世界的欧洲政治思想家的分析，勾勒了欧洲集权主义、自由主义政治思想的发展理路及理论要义。接下来，本书考察欧洲新闻传媒与政府关系的历史变迁。

二、新闻传媒与政府关系流变

随着集权主义政治思想和自由主义政治思想在欧洲的风云际会，新闻传媒也相应从“国家的工具”一步步向“第四种权力”转变。

15世纪中叶，西欧各地王权取得了巨大的进展。在形形色色的王国中，王室的权力不断膨胀，而与之抗争的集团诸如贵族、议会、自由城市或僧侣阶层的权力明显被削弱。到了16世纪初，君主专制俨然是西欧诸国的主流政体，国王日益把分散于社会其他阶层中的政治权力集聚到自己的手中，集权主义政治思想的“国家至上”原则演变成了“朕即国家”和“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。

受集权主义政治思想和政治实践的双重影响，独裁专制的国王、君主完全把报刊（当时主要的新闻传媒）视为“国家的工具”和“君王的喉舌”，根本不承认报刊具有独立性地位，更不认可报刊对政府的监督作用，反而要求报刊在任何时候都要对当权者负责。为了达到这个目的，专制统治者通常借助以下三种方法来控制报刊：

第一，出版特许制，即政府把报刊出版、经营的特权授予那些经过筛选的印刷商。只要这些印刷商不危害王朝的安全，就可以从这种独占生意中获取利润。英国都铎王朝和司徒王朝都认为报刊属于皇室，必须支持皇室的政策。私人只有经过特许才能取得报刊的所有权。如果支持皇室政策这项义务被认为未履行，那么报刊经营特许权将随时可能被撤销。这样，出版就变成了权力机关与印刷商之间的一种协定。前者颁给后者独占经营权，后者则给予前者以支持，比如只刊登推动国家政策的消息。不过，权力机关仍保留制定政策和改变政策的权力，颁发许可证的权力。（斯拉姆等，p.3）

英国是较早推行出版特许制的国家。1528年，亨利八世开出第一张禁书单，对出版业进行限制，不许外国出版商在英国开设新厂，现有外国出版商的学徒人数不得超过2人。（郑超然等，p.54）第二年，第一个政府控制下颁发许可证的制度开始建立。1534年圣诞节，亨利八世又发布公告，规定印刷商在开张营业前须先行获得皇家许可。（埃默里等，p.10）四年后（1538年），英国正式建立皇家特许制度，规定所有出版物经事先许可方能出版。1557年，为管制所谓的“异端邪说”，玛丽女王（Queen Mary）成立了皇家特许出版公司。该公司是出版商的企业组合，经国王特许的印刷厂老板都是公司会员。公司特许条例规定：在王国以内，除公司会员和女王特许者外，印刷一律禁止。（郑超然等，pp.54-55）英国国王在许可证前言中明确表示，发放许可证的目的是为了抑制“名誉侵害、恶意、宗派、异端”。（刘迪，p.20）

第二，检查制。这一制度是受16世纪的非宗教界人士赞助而发展起来的，因为当时独占的和官方的印刷商时常不能够或不愿意遵循政府政策。同时，由于出版商通常不能参与国家事务，所以对一些有争论的问题难以正确判断。为了补救这种欠缺，国家要求将一些特殊方面的出版物如宗教的或政治的出版物，送交国家的代表检查，而这些代表被认为是熟悉国家意图的。

在16世纪，检查人员检查出版物并不十分困难，因为当时出版物的数目较少，检查工作由教会和政府的秘书就可以完成。但是到了17世纪末，充分检查报刊上的大量材料已经十分困难。因为报纸是消息的供给者，出版物篇幅庞大，而检查的期限又很紧迫，起初是一周，后来是当天，所以没有一个重要的人物愿意承担这项费力不讨好的工作。此外，政治问题多样而复杂，无形中加重了检查员的负担。结果，不仅印刷商经常不满于检查的耽搁和延误，而且检查员自己也对这种制度存有异议，因为他们要负责满足国家政策和政府官吏随时变化的要求。而预先判断政府的目的、策略以及某些公告刊登后的效果，几乎是一种不可完成的任务。（斯拉姆等，pp.23-24）

第三，组建专门法庭，对违反公认的既定的法律条例的行为提起诉讼。1570年，伊丽莎白女王（Queen Elizabeth）将参议院的司法委员会独立为皇家出版法庭。组成人员有议长、财政大臣、御玺大臣及主教、勋爵各1人，大法官3人。1586年，伊丽莎白女王颁布“出版法庭命令”，即“星法院法令”。这个法令规定：（1）全体印刷商的印刷机必须在皇家特许出版公司登记；（2）伦敦市外，除了牛津与剑桥大学，一律禁止印刷；（3）除非教会同意，不再允许新的出版商登记；（4）特许制的各项规定；（5）印刷任何刊物均须事前申请许可，否则处以12便士至14先令罚款或坐牢处分；（6）皇家特许出版公司对非法秘密出版物和印刷机有搜索、扣押、没收及逮捕嫌疑犯的权力；（7）出版商的学徒不得超过3人，但牛津与剑桥大学的印刷商各限有1名学徒。（郑超然等，p.56）该法令持续了54年，直到1640年被议会废除。

对报刊印刷商提起诉讼的罪名主要是叛乱罪和煽动罪。前者用以惩处企图动摇国家基础、威胁国家安全的活动；后者则用以对付反对派和异议者的较轻罪行。在16、17世纪的大多数欧洲国家，根据“朕即国家”的理论，国家就是特定的统治者或君主，威胁君主就是威胁国家安全，因而将构成叛乱罪，该罪的刑罚通常是死刑；煽动罪方面，根据17世纪的君主政体的学说，统治者是司法与法律的制订者，其行动不受人民群众的批评。“既然统治者被看作是臣民的主宰，它所处的地位的性质就决定了他必然是明智的、善良的。这就一定要推论出，公开地指责他乃是错误的。即使他有错误，也只能用极礼貌的形式指出来；无论他有无错误，都不能加以谴责或企图降低他的威信。”煽动罪在英国司徒王朝时期很流行，是皇室对付印刷商和出版人的主要武器。皇室发动起诉，任命法官，并且提供证人。凡属当局所不喜欢的事情，都可以当作煽动罪起诉的根据。（斯拉姆等，pp.26-27）

17世纪末到18世纪，英、法等国先后发生资产阶级革命运动，资产阶级日益成为近代欧洲历史舞台上的一支主导力量。这个阶级信奉自由主义政治思想，要求结束宗教争论，要求限制君主权力和贵族特权。自由主义学说主张，人是理智的动物，人本身就是目的。个人的快乐与幸福就是社会的目的。虽然人不常运用上帝所赋予的解决人类问题的理性，但从长远来说，他们凭借个人决心的积累，对文明事业发挥着促进作用。而且，人所以有别于低等动物，就在于他有思想、记忆、利用经验和作出结论的能力。因此，个人的成就是最终的目标，也就是人的目标、社会的目标和国家的目标。（斯拉姆等，p.45）

具体到新闻传媒，自由主义者反对政府垄断新闻传媒，主张不论是本国公司或外国人，只要有这种倾向，就该享有不受限制的机会去拥有并管理新闻机构。也就是说，新闻传媒的创办权应对所有人开放。相应地，自由主义派的理论家反对政府对新闻机构给予经济支持，因为这样将形成操纵。他们相信私有企业的资本主义制度会找到办法的，最早的印刷品，特别是书籍，几乎完全依靠把成品卖给顾客，买主提供了经济基础；早期的报纸和杂志也发现出卖“图书戏剧评介”或广告是很赚钱的收入来源，广告的增长遂成为报刊经济支持的重要来源。（斯拉姆等，pp.60-61）

在新闻传媒与政府的关系方面，获得独立地位的新闻传媒一改过去“国家的工具”的从属性地位，成为独立于贵族、僧侣和平民的“第四等级”，成为有别于行政、立法和司法机关的“第四种权力”。报刊不再被视为“政府的工具，而是提出论据与争辩的手段。在这一基础上，人民对政府进行监督检查，并提出他们对政策的主张。因此，报刊必须不受政府的控制和影响。为了让真理生存，必须倾听各种见解。思想与消息必须有‘自由市场’。无论少数或多数、弱者或强者，都能接触到报刊”（斯拉姆等，p.4）。当然，新闻传媒与政府关系的转变并非一蹴而就，也绝不是轻而易举之事。17世纪的约翰·密尔顿（John Milton）、18世纪的托马斯·杰弗逊（Thomas Jefferson）和19世纪的约翰·密尔为此作出了不可磨灭的贡献。笔者在此重点分析密尔顿和密尔，而把美国的杰弗逊留至本章第二节——美国的理想和现实——再详加研讨。

1644年是英国资产阶级向斯图亚特王朝作斗争并取得初步胜利的时期，革命内部的资产阶级上层分子长老派害怕革命继续深入，于是他们意图控制人民的宗教信仰和政治思想，力图与王党妥协。为此，密尔顿向英国国会发表了著名的演说词——《论出版自由》。

当时，英国《出版管制法》规定：凡书籍、小册子或论文必须经主管机关或至少经主管者一人批准，否则不得印行。密尔顿说：“这种命令在任何古代的国家、政府或教会中都从未听到过。我们自己远近的祖先们遗给我们的法令中也没有这种规定，任何经过宗教改革的城市或外国教会的现代习俗中也没有这样的命令。这是从最后基督的宗教会议和最专横的宗教法庭上发出的。”（密尔顿，p.11）而且，这个规定也达不到目的。因为“如果你们（指国会议员）想使这条法令不形同具文，那就必须取消和禁绝一切未经许可而已经刊印散发的诽谤性书籍。只有在你们把这些书都开列出清单来，人们才能知道哪些是禁止的、哪些是不禁止的。同时还要下令，一切外国书籍，未经审阅不得流传。这样的机关就不是少数几个检查员终日劳碌所能应付的了，而且这种人还不能是一般的庸人”。此外，作为审判者、操书籍生杀大权的人，其勤恳、学识和公正都必须在一般人之上。否则在审核一本书可不可以通过的时候，就将发生极大的错误，为害不浅。但现实情况是，检查员“不是骄傲专横而又疏忽怠慢，便是卑鄙地贪图金钱”，因为现在担任检查工作的人已经有清楚的迹象表明希望自己能摆脱这项极其枯燥、无聊的工作，而那些珍惜自己时间的人又似乎没有人十分愿意去接替他们，结果只有那些希图挣一个校对的薪水的人才愿意去干。（密尔顿，pp.25-26）

接下来，密尔顿大声呼吁：写作自由和言论自由是“一切伟大智慧的乳母”，“让我有自由来认识、发抒己见、并根据良心作自由的讨论，这才是一切自由中最重要的自由”。密尔顿相信真理是肯定的，是可以表达出来的。只要让真理参加“自由而公开的斗争”，真理就具有战胜其他意见而存在下来的无可比拟的力量。“虽然各种学说流派可以随便在大地上传播，然而真理却已经亲自上阵；我们如果怀疑她的力量而实行许可制和查禁制，那就是伤害了她。让她和虚伪交手吧。谁又看见过真理在放胆地交手时吃过败仗呢？她的驳斥就是最好的和最可靠的压制”。（密尔顿，pp.44-51）

客观地说，密尔顿上述言论自由和出版自由的思想在当时并没有产生巨大的影响。不过，在后来欧美国家争取新闻自由的斗争中却被广泛传播，并形成“意见的自由市场”和“自我修正”等重要观念，即让所有愿意表达的人都自由地表达其思想，真实、正确的思想在论辩中会保留下来，虚假、错误的思想会被克服，政府不应对意见的交流、讨论加以干涉。即便谬误可能一时占上风，但真理在与之斗争的过程中汲取力量将取得最终的胜利，谬误因此也得到修正。（张西明，p.29）

密尔的政治思想在前文已有论述，此处主要分析他有关言论自由的主张。密尔认为，人类自由有三个“适当领域”，其中第一个领域就是“意识的内向境地”。它要求最广义的良好的自由，要求思想和感想的自由，要求在不论是实践的或思考的、科学的、道德的或神学的等一切题目上意见和情操的绝对自由。“发表和刊发意见的自由，因为它属于个人涉及他人那部分行为，看来像是在归在另一原则之下；但是由于它和思想自由本身几乎同样重要，所依据的理由又大部分相同，所以在实践上是和思想自由分不开的。”（密尔，p.14）

在《论自由》中，密尔写道：“迫使一个意见不能发表的特殊罪恶乃在它是对整个人类的掠夺，对后代和现存的一代都是一样，对不同意于那个意见的人比对抱持那个意见的人甚至更甚”。因为“假如那意见是对的，那么他们是被剥夺了以错误换真理的机会；假如那意见是错的，那么他们是失掉了一个差不多同样大的利益，那就是从真理与错误冲突中产生出来的对于真理的更加清楚的认识和更加生动的印象”。（密尔，pp.19-20）

为了证明意见自由和发表意见自由的必要性，密尔提出了环环相扣的四点根据：第一，若有什么意见被迫缄默下去，但那个意见可能是正确的。否认这一点，就是假定自己的不可能错误性。第二，纵使被迫缄默的意见是一个错误，它也可能，而且通常总是含有部分真理；而另一方面，任何题目上的普遍意见亦即得势意见也难得是或者从不是全部真理。所以只有借敌对意见的冲突才能使所遗真理有机会得到补足。第三，即使公认的意见不仅是真理而且是全部真理，若不容它去遭受而且实际遭受到猛烈而认真地争议，那么接受者多数之抱持这个意见就像抱持一个偏见那样，对于它的理性根据就很少领会或感认。第四，教义的意义本身也会有丧失或减弱并且失去对品性行为的重大作用的危险，因为教条已变成仅仅在形式上宣称的东西，对于至善是无效力的，它妨碍着去寻求根据，并且还阻挡着任何真实的、有感于衷的信念从更改或亲身经验中生长出来。（密尔，pp.61-62）

虽然密尔在政治思想上倾向于“绝对的自由”，但在言论自由方面却明确表示：“一切意见是应当许其自由发表的，但条件是方式上须有节制，不要越出公平讨论的界限”。凡攻击是有力而动听时都可算有了触犯。只要反对者在这题目上表现了任何强烈情感，把对方逼得很紧，使对方感到难于作答，那么，他在对方看来就是一个无节制的反对者。一般所谓“无节制的讨论”，是指“谩骂、讥刺、人身攻击以及诸如此类之事”。（密尔，pp.62-63）

尽管密尔顿和密尔均没有直接论述新闻传媒与政府的关系，但他们在主张思想自由、言论自由以及出版自由的过程中，不知不觉为这种关系奠定了坚实基础。根据出版及言论自由，国家和政府就没有理由干涉新闻传媒的活动。结果，新闻传媒势必成为一种独立于政府的社会机构。恰恰是因为具有独立的社会地位，新闻机构才可能完成其应有的报道新闻、提供娱乐等社会任务，才可能“有权利和责任作为一种司法范围之外对政府监督”，并“促使国家官员不滥用或超越他们的权力”。正如赛伯特在《报刊的自由主义理论》中所言：“作为执行民主制度的监护者，报刊要时刻警惕着去发现并揭露任何独断的或集权主义的做法。要很好地完成这一任务，报刊必须完全不受控制或统治。”（斯拉姆等，p.66）

当然，国家并没有因此彻底远离新闻传媒。相反，国家仍通过各种机构参与新闻传媒的活动。比如，政府管理着邮政体系、电话和电报系统，有机会颁布一些规章和条例。这自然会影响新闻传媒的运作。主张新闻传媒是“第四种权力”的人承认这一事实，但他们强调，政府越少牵涉在内越好。