2.2 大都市全域土地整治的内涵、理论框架与主要类型
2.2.1 大都市全域土地整治的内涵
在认识土地整治与经济社会发展的交互作用规律的基础上，融合国内外土地整治的趋势判断，根据土地整治战略定位的变化和全新的土地整治实践，逐渐从三个维度拓展并填充了土地整治的内涵：一是如何使分散的土地整治活动具备全局性的战略支撑力；二是如何使以工程建设为主体的土地整治活动具备区域发展的驱动力；三是如何使区域性土地整治活动具备绿色生产、生活价值的社会传播力。由此，逐渐赋予了土地整治全域思维和全域统筹能力。
全域土地整治可定义为：全域土地整治是基于国家和地方经济社会发展战略需要，具备“互联网+”等鲜明时代特征的全域统筹运作的土地整治活动。它具有多目标性、全地域空间覆盖、全自然资源要素整合以及数量、质量、生态、景观和人文并重等显著特点。全域土地整治是土地整治的高级形态，全面承载了城乡总体发展战略，支撑了区域转型发展，让人们在绿色自然资源利用方式和绿色生活方式中有获得感。
全域土地整治的内涵可做如下阐释：在国家和地方发展战略的指导下，从全域角度明确土地整治的发展定位，确定土地整治的目标和功能，基于全域视角系统地整合区域自然资源要素，以完备的空间规划体系，打破城乡分治和规划内容的单项布局，实行全域空间布局优化和国土综合整治的规划统筹，将生态化、人文化、景观化、艺术化、社会化等因素融入土地整治中，与土地整治工程建设紧密结合，构建全新的土地整治路径和生态圈，并以系统的政策保障、共享的利益体系、高效的运作机制、开放的公共工具，协同推进和有效整合各类土地整治活动，全面承载城乡总体发展战略，支撑区域转型发展，倡导绿色自然资源利用方式和绿色的生活方式。
由此可见，全域土地整治将土地整治从单个项目建设全面转向全域国土综合整治，从而使分散的土地整治活动具备了对经济社会发展全局的战略支撑力；将土地整治以工程物理建设为主全面转向全域绿色国土空间营造、历史景观保护和乡村文化复兴，从而使土地整治活动具备了对区域发展的驱动力；将生态化、人文化、景观化、艺术化、社会化等因素融入土地整治中，从而使区域性土地整治活动具备了绿色生产、生活价值的社会传播力。
2.2.2 大都市全域土地整治的理论框架
全域土地整治将区域内针对低效利用、不合理利用和未利用的农田、村庄、城镇等各类土地的整治活动囊括在一个区域土地运行系统内进行部署，力求打破城乡分治和规划内容的单项布局，强调整体地理环境背景和区域自然资源要素间的系统整合，结合现实需求和社会经济发展条件，从问题分析出发导出区域整治内容，从而达到区域自然资源的最优配置。一方面，全域土地整治强调将农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦和未利用地开发等需要放在区域土地系统下统筹部署，实施山水林湖草整体修复，实现区域经济社会发展与整体土地系统环境的统一协调，并据此制订区域范围内各类土地整治的类型与进度；另一方面，将包括未利用地、农地、宅基地、公共设施和基础设施用地以及二、三产业用地在内的各类土地整治，所置换出的土地空间资源在全域范围内实现统筹利用，反过来支撑区域经济社会的发展。在这个过程中，全域土地整治的关键在于建立互为支撑的三个部分：一是基于全域经济社会发展总体战略的纵向传导和区域自然资源要素的横向整合的空间规划体系设计；二是基于区域经济社会发展和土地整治价值传播的土地整治路径设计；三是基于土地整治活动协同推进的政策支撑体系和运作机制。
（1）设立郊野单元规划，完善土地整治规划体系，以全域视角编制镇域土地整治规划。在我国现有的空间规划体系中，城镇建设区范围内建立了总体规划、控制性编制单元规划、控制性详细规划的建设用地规划体系。对于乡镇镇区以外区域的空间规划还处于土地利用总体规划和城镇总体规划层面，属于总体层面的长期、静态的规划，缺乏城乡统筹的土地利用安排，导致城乡总体战略特别是土地利用总体战略难以落实，形成城乡建设用地双向膨胀的局面。土地整治是一项落实土地利用规划，优化土地利用结构的活动，具备区域覆盖、地类涵盖、动态实施的特点，在镇域层面编制以土地整治规划为载体的多规合一的空间规划，是实现城乡对等的空间规划体系的有效路径。因此，上海结合规划土地管理创新，设立镇域国土整治规划——郊野单元规划，以城乡规划和土地利用规划“两规合一”为基底，以土地整治规划为承载，建立了覆盖城乡、多规整合、政策融合、资金叠合和项目集合的镇（乡）全域全地类空间规划，在中微观层面（镇乡级）实现了规划“一张蓝图”。
（2）探索“土地整治+”路径，主动转型，积极拓展土地整治路径和实现方式。当前，我国经济发展进入新常态，大都市率先进入经济社会转型升级，亟须推进土地供给侧改革。相应地，土地整治呈现出“规模扩大、内涵拓展、目标多元、效益提升”的发展态势，土地整治由“数量、质量”向“数量、质量、生态、人文”全面转向的特征越来越明显，各类政府主导、民间自发的土地整治创新活动精彩纷呈。同时，互联网正以颠覆一切的态势改变经济、社会、生活的各个方面，也对土地整治产生重大影响并带来重大机遇。据此，需要立足于区域经济社会发展和土地整治价值传播，逐步搭建“土地整治+”架构，坚持问题导向、需求导向，发力土地供给侧改革，融合发展“土地整治+”与“互联网+”，建立“土地整治+”生态圈，搭建“土地整治+”互联网平台，探索“土地整治+”实践路径，在土地整治工程建设的基础上，实行“硬”“软”兼施策略，发掘乡村自然价值、文化价值、艺术价值和景观价值，传播土地整治价值，培育绿色健康的生活方式。
（3）构建全域一体的土地整治运作体制机制和政策体系。以集中建设用地外低效建设用地减量化为目标，分步骤协同推进建设用地整治活动，并以此为契机，构建并完善了全域一体的土地整治运作体制机制和政策体系：基于“五量调控”土地管理策略，建立全域要素自由流动机制和空间发展权平衡机制，实施全域建设用地增减挂钩政策和空间激励；基于权责一致和分工协作原则，建立市、区、镇三级政府联动推进机制，以及同级政府部门间协调推进机制；按照市场调节和政府引导的原则，构筑全域土地整治利益平衡机制和集体经济“造血”机制，充分保证集体和农民利益不受损和收益有提高；建立奖惩机制，充分调动区县、乡镇开展全域土地整治的积极性和主动性。
综上所述，全域土地整治的理论框架可进一步概括为郊野单元规划、“土地整治+”、生态景观技术、标准体系以及区域协调机制五个方面：①基于总体战略纵向传导和区域资源要素横向整合的郊野单元规划编制技术方法，以全域视角统筹推进土地整治活动，协同实施全域国土综合整治；②以基于区域经济社会发展和土地整治价值传播的“土地整治+”为技术路径，在土地整治工程建设的基础上，实行“硬”“软”兼施策略，发掘乡村自然价值、文化价值、艺术价值和景观价值，传播土地整治价值；③以绿色生态景观技术为基础支撑，全面践行生态文明理念，培育绿色健康的生产、生活方式；④以土地整治标准体系为技术保障，统一规范各类土地整治活动；⑤以区域协同机制为制度保障，引导约束各级政府、集体经济组织、居民（市民和农民）、农业合作社、社会投资者等利益相关方共同推进土地整治。
2.2.3 大都市全域土地整治的主要类型
中国一般地区的土地整治分为土地开发、土地整治和土地复垦三种工程类型，或者分为城市土地整治和乡村土地整治两种区域类型。大都市全域土地整治具有空间功能多目标性、全地域空间覆盖、全资源要素整合的特点，其主要类型包括：生态空间综合整治（郊野公园）、农村建设用地整治（低效工业用地减量化和农村居民点整治）、农用地整治和市地整治。
郊野公园是以规划为引领，以土地综合整治为平台，以城乡建设用地增减挂钩等为主要政策工具，注重生态优先、尊重自然风貌、有机整合农田林网和河湖水系等自然肌理的区域性土地综合整治。郊野公园是大都市郊野地区从半城市化半乡村化的混合格局到绿色空间的转型方式，目标是建设兼具生态、生产和休闲游憩等多功能复合的城乡生态节点区域。
低效建设用地减量化，简称减量化，是指通过政策和工程技术手段，把城镇建设区外的空间分布零散、效率低下、表现“三高一低”（即高污染、高能耗、高投入、低效益）的建设用地恢复成生态或农业使用状态。建设用地减量化实质上是在建设用地总量规模锁定的前提下，伴随经济增长方式由粗放转向精细，土地利用重点从增量转向存量的必然选择和唯一路径。
农村居民点整治包括两种模式：城市化推进型和乡村更新型。“城市化推进型农村居民点整治模式”是以土地整治为平台，以增减挂钩等政策为抓手，以推进城市化进程、统筹城乡发展为主要目标的新城发展模式。其采用“宅基地置换到城镇”的安置方式，注重居住向城镇集中、农民向市民转化，注重项目资金的内部平衡，在整个项目区达到“建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理”的目标。“乡村更新型农村居民点整治模式”是以土地整治为平台，以增减挂钩等政策为抓手，以农村综合发展及乡村活力激发为主要目标的新农村建设模式。其采用“宅基地归并集中”的安置方式，注重农居点的归并及农村生活条件的改善，注重建设农村、服务农民和提升农业的目标。
农地整治遵循生态性、乡土性、美学性、人性化、精神性的原则，强调农业区生态和景观建设，具体通过农业区内用地规划、基本农田的高标准建设、生态型设施与休闲游憩设施建设、农用地整治信息平台建设及技术装备开发等举措，促进具有上海特色的都市现代农业区建设和生态景观格局的形成。
市地整治是对城市建成区土地利用的优化调整，是大都市土地整治最具代表性的类型之一，同时也是大都市土地整治领域中难度最大的类型。