引言

第一节 选题的提出

一、研究对象的典型性

水利纠纷，亦称水事纠纷、水利争端、水事矛盾、治水纠纷、水利纷争等，系指行政区、部门和用水单位在治水、用水、排水中出现的一切矛盾纠纷事件，还包括因水域界线变化、河道变迁引起的边界争端。学界多以“水案”称之。由于多发生在边界接壤地带，故有些资料上又称边界水事，是边界纠纷的一种，而边界纠纷“其表现形式为行政区域边界不清引起纠纷，而本质却往往是纠纷地区的资源的权属、开发问题”。加之历史上水利设施异常简陋，缺乏调蓄工程，水权又往往集中在少数水霸手中，一遇旱涝灾患，违章行为和水事纠纷不断，争议双方轻者聚集闹事，重者或殴伤或毙命，水利讼案连连。所以当时不少当政者曾兴叹：“水之利，不难于兴，而难于均。”

本书讨论的水利纠纷除了边界水事之外，还兼及因水利设施引起的纠纷，如泄洪、蓄水、灌溉、排水、水量调节等引起的官民、官商之间的矛盾，以及官僚和行政机构之间的扯皮。

本书所关注的沂沭泗流域本不过是淮河下游的三条支流，流域面积仅8万平方公里。南宋以前，沂、沭、泗河道浚深，排水通畅，但由于黄河侵夺，淮河及沂沭泗水系被严重干扰，河道紊乱不堪。原水利部前部长钱正英感言：“其河道变化的复杂情况，不但在全国，恐怕在世界上也是少有的。在某种意义上，沂沭泗河道变化的历史也是中国江河治理历史的一个缩影。”

诚如钱部长所言，沂沭泗河道的巨大变化，首先归咎于宋金以后的黄河南泛夺淮；其次，元明清三代的漕运政策是该流域巨变的直接诱因。如果没有借黄行运、避黄行运、“束水归漕”“引黄济清”等一系列措施，沂沭泗流域应当依旧是“列城相望，最称殷繁，编户人才雄于东海”的富庶之乡。咸丰五年（1855年）以后，虽黄河北徙，但流域水系混乱造成的洪水无出路而四下漫流的现象几乎年年可见，鲁南苏北更是大雨大灾、小雨小灾、无雨旱灾的重灾区。一遇灾年，往往饿殍遍野，野无鸡鸣。1855~1949年，“沂沭泗洪水灾害约共发生20余次。特别是1945~1949年，沂沭河等处连续5年大水”。加之不少地方处丘陵地区，“冈阜之间，无滥车之水，瘠亢少腴，一遇旱魃为虐则民嗷然忧岁”，其状甚惨。清末至民国，有识之士多次倡导“导淮”，但工程屡次因经费不足及战争破坏而一再搁置。淮海战役的硝烟甫一落定，中共中央就吹响了“导淮整沭”的号角。六十余年以来，几经规划治理，该流域已由“靠天吃饭”“一片天对一片地”的穷窝变成了“蓄泄兼筹”、协调发展、综合治理的典范，流域水环境在半个多世纪中有着翻天覆地的变化，勾勒出这个变化的大致过程可以为今后淮河及其他河流的治理提供一个参考。

之所以选择这一区域进行研究，还基于以下几点理由：

首先，流域是灾害多发地带。由于河道均属雨源型河道，洪水由流域内降雨产生的地面径流汇集而成。沂沭河流域山丘区诸河属山溪性河流，河道比降陡，汇流历时短，峰型尖瘦，洪水陡涨陡落。而南四湖以西坡水河道，则由于地面坡降较缓，河道泄洪能力较小，洪水峰型矮胖，汇流历时较长，当降雨间隔时间较短时，易导致洪水接踵而至，且持续时间很长。历史上尤其是清代以后的沂沭泗区水灾频仍，流域内几无宁日。据历史资料统计：1644~1949年的306年间，共发生较大水灾95年次，大水灾23年次，其中因该水系暴雨洪水引发的12年次（分别是1659年、1683年、1701年、1702年、1730年、1771年、1890年、1918年、1939年、1940年、1947年、1949年），由黄河决口造成的有11年次（分别是1650年、1751年、1781年、1796年、1851年、1853年、1855年、1871年、1926年、1933年、1935年）。因里下河地区处在沂沭泗洪水波及范围之内，故本书兼有论及。

其次，南水北调工程实施以后，本流域的重要性已经凸显，可以预言：在未来的几十年、上百年间，流域的界限会进一步被打破，就像本流域各河互相通注、交相分流一样，宏大的南水北调工程将再次把长江、淮河、黄河、海河贯通起来，在这个过程进行的同时，新的问题、新的纠纷将不断出现，而本案或可以为其提供一个解决模式。

沂沭泗流域是黄河变迁的产物。如果时光倒退800年，在黄河夺淮以前，不会有沂沭泗区域这个名称。1855年黄河北徙之后，方才形成沂沭汶泗区域。1930年国民政府编制《导淮工程计划》时，汶河尚是淮河流域的一部分；1949年冬成立沂沭汶运治导委员会，汶河仍与沂沭泗合并在同一个大尺度流域空间内，1955年方归于黄河水利委员会管理。但是，随着黄河河床的持续淤高，东平湖排水日渐受阻，虽然小浪底水库的修建对黄河河床抬高有减缓作用，但数十年甚至上百年以后，终究会堵塞汶河及东平湖北排出路，汶河回归沂沭泗流域的那一天迟早会到来。从这个角度而言，对沂沭泗区的水系变迁以及水利纠纷的研究，不仅具有典型性，还有相当的前瞻性。

二、时间断限的选择

淮河流域的巨变始于黄河夺淮，一般的时段选取可以以此为断限点，即黄河夺淮前、黄淮合流时期以及黄河北徙以后，本书选择民国以来为时间断限，是基于以下几点考虑：

首先，咸丰五年（1855年）黄河北徙以后，虽然导淮呼声很高，但实际付诸实施者寥寥，流域在咸丰五年之后至建国前一段时期内变化不大，故选择本时段与选择以咸丰五年黄河北徙为断点区别不大。

其次，民国时期国民政府导淮，虽成就无多，且受战争干扰屡次中断，尤其是1938年为阻日军南下，将郑州花园口黄河大堤炸开，使黄河再次南泛，对淮河流域破坏尤甚，许多工程付之洪流，但是此前苏鲁两省地方政府于水利着力颇多，其中尤以韩复榘主鲁政时成绩斐然，值得一书。

第三，中华人民共和国成立后，面对淮河流域千疮百孔的惨烈景象，新的人民政权提出了“一定要把淮河修好”的口号，开始了淮河流域翻天覆地的变化，形成了今天的水系状况。

第四，水利纠纷的类型，大致分为权属不清型、蓄排矛盾型和汛期冲突型等，各个历史时期区别不大，可以管中窥豹；至于纠纷的解决途径，无外乎官方、民间两种，亦可以同一阶段的不同事例来说明之，但在不同的所有制形式下，水利设施的公有或私有使人们在修建、管理上的态度截然不同，处理水利纠纷的角度也因此相去甚远，因此选择土地私有制的民国和公有制改造后作一比较，以期勾画出私有制解体后，原有的“水利共同体”瓦解，新的水利形态的建构过程。

诚然，流域环境变迁的根本原因是黄河夺淮，因此本书用了一章的笔墨研究了黄河北徙之前，主要是明清时期的各类水利纠纷，目的是使读者对本流域水利纠纷的复杂性和长期性有所认识。

三、现实意义

（一）历史发展的客观要求

河渠水利向为历代各级政府所重视，水利事业是一个系统工程，河流的治理往往需要进行全流域的规划和设计，以保证政策的同一性和一贯性。由于一条河流的流域往往分布于多个行政区划之中，形成或跨省，或跨地区，或跨县、乡（镇）的现象，而同时我国虽然总体水资源丰富，但分布却极不均衡，各个行政区难免会因河渠水利的管理和修治产生争议和矛盾，即水利纠纷。

河渠水利争端自古就是困扰各级政府的难题，直到今天也没有完满地解决，不少地方依然存在着或大或小的争议，有些甚至延续了数十年上百年。史籍上诸如“蒲郡濒黄河，河水迁徙无常。山、陕两省民隔河争地，讼数十年不结”的记载不在少数，而沂沭泗流域更是“民不堪其患，则筑埂以邻为壑，械斗戕生，积年相寻，命案至不可枚举”。

对水利纠纷的协调和解决方式无外乎民间和官方两条途径。

作为传统农业社会，中国百姓长期靠山吃山，靠水吃水，对稀缺资源例如土地、山林、井泉、河湖等的分配自有一套惯例或原则。乡村社会对水权的调节亦有约定俗成的诸如“则例”“水则”等诸如此类的习惯法，但“此种习惯法，行之于风调雨顺之时尚能相安无事，若遇天旱水量求过于供，争水纠纷时有所闻，小则涉讼而费时失事，大则械斗，以致灌溉之建筑亦因而随之破坏”。长期研究山西水利社会的学者董晓平、蓝克利也有类似结论：“该灌溉系统（指清峪河、冶峪河）内的用水，只有在水量充足的季节才是公平的，一旦发生旱情，水资源紧缺，就会出现不公平用水的借口。”因此，灾害环境下水利纠纷问题的发生、发展亦是本书研究的一个重点，尤以面对灾变上下游之间的协调为考察重心。

中国历来有“五害之属，水最为大。五害已除，人乃可治”的古训，而治水往往和解决水利纠纷相辅相成。官方历来重视水事纠纷的解决。历朝历代自不必说，新中国刚刚建立，新的人民政权就面临这个问题。据曹应旺回忆，周恩来总理在1950年八九月间的治淮会议上，为解决安徽和江苏的蓄泄之争，反复召集各单位负责干部讨论、协商、开大会达六次之多，会下还与很多同志个别谈话，征求意见，最后“在综合各方面意见的基础上，周恩来兼顾上下游的利益，运用唯物辩证法和现代科学技术的观点，提出了‘蓄泄兼筹’的治淮方针”，解决了矛盾，保证了治淮大政的实施。

但是，无论是水法、红头文件还是地方性法律规范，都无法涵盖水事纠纷及其解决的所有方面。这一方面是立法的滞后性所致，另一方面在很大程度上是由于水利建设事业的飞速发展和人民对资源的强烈需求，所以，为水事纠纷立一部专门的法律（规）已经迫在眉睫。本书亦试图为此提供借鉴和参考，以遂经世致用之愿。

（二）实现中国梦，构建和谐社会的历史使命

习近平总书记指出：“中国梦是历史的、现实的，也是未来的。”所谓中国梦，“就是实现中华民族伟大复兴。实现民族复兴，是中国人民的百年梦想，是贯穿近代以来中国历史的一条主线”。而历史、现实、未来是相通的，历史可以映照现实、折射未来，看历史就会看清现在、看到前途。如何认识历史上的水利纠纷，从而消弭水利纠纷，最大限度增强民族凝聚力，从而实现国家富强、民族复兴的梦想是本书的指导思想之一。

“水事纠纷是一种消极的社会现象，它给社会带来了诸多危害，是人们不愿意看到的，也不希望出现的社会负效应”。水事纠纷古来有之，史载春秋时期，齐桓公于葵丘会盟中原各诸侯国，签订了盟约，其中有“毋雍泉，毋讫籴”之语。《孟子》中也记载了这个事件，提到桓公“束牲载书”作“五命”，即“五条契约”，其第五条也有“毋曲防，毋雍泉”之语，意即不得曲为堤防，壅滞河水以为害他国，可见这些问题当时在诸侯国之间已经相当普遍，否则绝无必要以盟约的形式规定下来。这些可以视为是最早的关于预防边界水事纠纷的条文。而在“西汉时期的地方法规中，就规定将水源分配协议刻成石碑，以供各方共同恪守，以防止争水纠纷”。

当今社会，水资源的稀缺已经成为一个国际性的问题，国家地区间的水资源争夺也日渐增多。“1992年，匈牙利和捷克两国围绕捷在多瑙河修建水利工程一事发生严重的政治争执。恒河水分配问题一直是印度、孟加拉、巴基斯坦三国间的一大争端。幼发拉底河水问题导致土耳其、叙利亚两国关系一直处于紧张状态并引发了其他矛盾。”而以色列与周边国家的战争与紧张关系很大程度上也是基于对水资源的争夺。怒江、雅鲁藏布江下游的越南、缅甸、老挝、泰国等也与我国在水资源利用方面多有摩擦。

近年来，随着我国社会经济的发展，对各种资源的明争暗夺愈来愈趋白热化，解决水利纠纷及因之而引起的边界纠纷，对发展生产，稳定社会秩序有着极大的裨益。据有关部门不完全统计，“新中国成立以来，规模较大、上报国家调处的边界争议已超过1000起，争议面积14万多平方公里，相当于一个安徽省”。1958~1987年，“仅微山湖苏鲁民众之间即发生大小群众纠纷250余次，其中开枪械斗23起，仅沛县一方受伤群众达317人（其中枪伤106人），死亡12人，终生致残19人，财产损失更是无法统计”。可以这样说，包括水利纠纷在内的边界争议已经成为创建和谐社会的一大阻碍。

（三）可持续发展的时代主题

自1972年在瑞典首都斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议上形成并公布了著名的《人类环境宣言》，到1987年联合国世界环境与发展委员会提交联合国大会的报告——《我们共同的未来》，全面系统地提出了可持续发展理论，三十余年来，该理论已为世界各国普遍认同。国际社会开始认识到，工业化以来对自然资源的过度索取和消耗所带来的环境恶化、灾害频发、疾病流传，不仅导致人类自身的生活质量的下降，而且由此引发的环境问题为子孙后代带来很多隐患。

所谓可持续发展，是指既满足现代人的需求又不损害后代人满足其需求的能力。换句话说，就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。为此，有学者大声疾呼：“以当前我国国情而言，水资源的保护为头等大事。”而解决好水利纠纷，是实现水资源保护的前提之一。