第二节 漕运与农业生产的矛盾

一、泄洪冲毁民田引发的纠纷

黄河自河南浩浩汤汤奔向徐邳，入徐州境后，河道宽度由40~50公里瞬间收束为四公里左右，最窄处仅两公里，河水时刻威胁徐州城及黄河大堤，故早在明隆庆四年（1570年），翁大立即指出“比来河患不在山东、河南、丰、沛，而专在徐、邳”，今人郑肇经先生也在其《中国水利史》中描述徐州黄河河道之狭窄：“黄河自荥泽以下河道宽十余里至二三十里不等，下达徐州两岸群山夹峙，中间河道仅宽六十余丈，形如蜂腰，壅而上溃，有明二百余年间，徐州迤上，漫溢时见，徐城屡有冲决，皆由于此，为第一要害之地。”

清初，自康熙年间靳辅治河，认为“善后利运之图，惟有杀黄以济淮，而杀黄济淮之策无如闸坝善，建置闸坝之地，又无如徐州上下为善”。靳辅上任之初，即“于毛城铺起，筑堤一道，至王家山止，以束徐州以西砀山以东并十八里屯二闸之水，使悉由盐河归睢溪口入灵芝等湖，历归仁堤以汇于洪泽湖，则自砀山以及清河县境七百里，别无淫潦之虞矣”，又于黄河南岸“睢宁龙虎山等处，为减水闸坝共九座，其因山根冈址，凿为天然闸者居其七，既以杀黄，且使所过水各随地势，由睢溪口、灵芝、孟山等湖以入洪泽而助淮”。如是，徐州城西即南有毛城铺、十八里屯、王家山、彭家山，北有苏山头、峰山天然闸，城东又有睢宁、邳州等处九处泄洪口，称为“减坝”，坝下为“减河”，意即减少正河水量，防止漫溢，“遇淮涨而黄消，则淮自足以敌黄，而闸坝亦无可过之水；如遇淮消而黄涨，则九闸坝所过之水分流而并至，即借黄助淮以御黄，而淮之消者亦涨；倘更遇黄淮俱涨，则彼此之势等，有中河以泄黄，周桥六坝以泄淮，亦不至偏强为害矣”。其余各个河段另有月河、支河、水壑、水柜等附属设施。官府方面则会根据运河各段水量开启或关闭一些支河、月河、减河等，或泄水入水壑，或由水柜引水入运，以调度水流，调节水量。此举虽然可以很大程度上减轻黄河和运河防洪压力，借清敌黄，但平白多出若干水利单元，各种水利纠纷层出不穷。

正常年景，百姓于这些河滩、湖滩、涨滩内占种庄稼不必缴纳租税，可以增加收入。有些河道积年不担泄洪之任，久而久之，占种者甚至视为私田，地方豪强是占种主力。而一旦开闸行洪则颗粒无收。因此，每值官府开闸泄洪之时，民众往往倾力阻挠，希望不开或者晚开，以便有所收获。地方官员或碍于情面，或惮于豪强权势，或因便于征税纳粮，对于开闸坝泄洪一事往往拖延。

嘉庆九年（1804年）冬，“漕船自北还，不得渡……议开天然闸，铜山民数万号泣阻之”。天然闸即靳辅于康熙二十四年（1685年）所开泄洪道，位于徐州城西十八里屯，东西两道泄洪沟，在虎山腰汇流，至毛场北入萧县境。闸下初无河，黄水漫流而下，康熙五十一年（1712年）在闸下开河以除水患。经江苏铜山、萧县，入安徽淮北、宿县，入宿称股河，在王家闸口汇入濉河，全长七十余公里。因河道狭窄，一旦泄洪，往往泛滥。乾隆初年徐州道庄亨阳记载了一次泄洪：“去年南岸天然闸暴逼下注，四倍往常，水势过猛，闸下引河狭小，不能容纳，两堰溃决，铜山之西乡、萧县之东北南三乡，胥受其害。此水流入雎溪口，至雎宁又因洪泽湖水满倒漾，不得宣泄，以致淹没。”此闸于乾隆十六年（1751年）漕督高斌奏请堵闭，已五十多年未开，此次应是漕船回空至清口受阻，官府拟开天然闸引黄河水入洪泽湖下清口济运，闸下铜山居民竟有数万人阻挠开闸，数字或许浮夸，但占据河道种田人数极多已是不争的事实。况时值冬季，小麦刚刚下种，铜山百姓群起抗争也属必然之举。无奈，官府只得启清口御黄坝泄水入运。

类似情形在清代里下河地区更为常见。里下河地区向为洪水走廊，北有黄河、山东蒙沂诸水下泄，西有洪泽湖高坝，南下虽看起来出路颇多，却往往有江潮顶托，下泄不畅，数百里运堤险情频发。黄河北徙之前数百年，由于黄河河床不断淤高，黄、淮、运河的水位日益抬高，清政府花费很多人力、物力，修建了洪泽湖大堤的石工，大堤不断延长、加高、加固，基本形成了黄淮运三河之水汇聚淮安一带，一路向东经六塘河、云梯关等处入海，一路由运河南趋长江的局面。为调节南下长江的水量，在高邮、宝应一带建有归海五坝，以备运河、洪湖异涨。咸丰元年（1851年），黄淮同时发生大水，洪泽湖南端蒋坝附近大堤决口，洪水经三河流经高宝洼地、芒稻河，在三江营入江，形成了今天入江水道的雏形。

每年六七月间为黄淮汛期，适逢里下河地区水稻收割季节，一遇天降大雨，则洪泽湖水位上涨，导致清口以南水道满溢，威胁高宝、邵伯诸湖及扬州各县，为减轻下游压力，往往打开归海五坝泄洪，任由洪水在里下河地区四处泛滥。对于治河者而言，此举实属无奈。“天下无有利无害之水，泗沂淮之注于江北，里下河最患苦之。”每年此时，上自天子、漕督，下至闸官、县令无不纠结万分。“盖启坝以全民命，保坝以卫民生，皆以为民。”大旱或者大水年份，闭闸闭涵洞以蓄水济漕或启闸洞以泄运河水涨的国家意志就与两岸农田急需灌溉或不致被淹浸的民间意识发生了冲突。正如康乾时期宝应学者王懋竑所云：“国家漕江南百万石粟以实京师，淮扬为咽喉之地，最重且巨。而此百十里间，水门数十，提封十余万顷，其灌溉之利无不资于此。于其不宜闭之时而闭之，则皆为石田矣。于其不宜开之时而开之，则皆为巨浸矣。故利害之所系尤急。”“运河闸洞，民田皆资灌溉。水小则闭以济漕，而民苦旱；水大又启以保堤，而民苦潦”，为协调各方的矛盾，官府制定了启放规则，使河水上游各坝皆有定志，只有水达定志时才允许启放闸坝。如高邮南关、五里、车逻三坝水志规定“不至三尺不开”，一旦违规，轻则夺官，重则丢命。乾隆六年（1741年），“值河、湖盛涨，泄水辄浸下河州县民田。上命闭洪泽湖天然坝及三坝，不使水入下河。知州沈光曾以上河滨湖滩地被水，议以济运余水由三坝减泄，并易芒稻河闸为坝，疏宝应、高邮、甘泉诸湖南注之路。伟劾其扰乱河工，光曾坐夺官”。不过，漕运毕竟是国家的头等大事，所以为任一方的督抚大员多怕有所闪失，于是虽有定志，也并不严格执行，“值伏秋盛涨，河督为避险计，往往先时启泄，民田受其害”。有些涵洞也是“未遇异涨，亦行开放，漂没田禾”，民不堪其扰。

漕官为保全高堰大堤提前泄洪，同样道理，在堵塞决口时有时亦不急于完全堵闭。有清一代，由于大筑洪泽湖高家堰，湖水势如建瓴，里运河水位升高，堤防处处吃紧，险情迭出，河官虽是肥缺，但是身家性命与大堤安危相系，因此保证堤防完好是首选。嘉庆十四年（1809年）七月，“杨家庙状元墩决口，尽淹河西之田，河东无恙，其杜塞之功陆续就绪，尚有三、四丈行水，就势酌计，当姑留之，害其一线，以保全局，当事者微见及此，而不坚确”。堵口的官员为保大堤无恙，并未将决口完全堵闭，不料“制台松公甫莅任一看，即命堵闭，遵于七月初七日合龙，河水骤涨，十八日三更后，河东三堡七涵洞南突然崩决，至天明，水势汹涌，渐走渐阔，南注十洞，北注四洞，一片如海，溪河涨满，溃北堤数处，水势不但东南行，又转北行矣。以下南注泾河，北注涧河、皆如海，口门阔三十余丈，受淹者数千顷之田，皆县上腴产也”。从此，堵口工程往往至七八分即行停歇，在保证漕船浮送的要求的同时，留下口门以泄夏秋盛涨，以免大堤溃决，别生事端，而下游被淹之田，却一年到头束手无策。

嘉庆二十五年（1820年）五月，东省蒙沂山水涨发。六月，启放高邮车逻坝。七月，启放南关坝。民人陆汉芸、秦大绶等，纠集人众深夜拥入官署，以命相争，阻开南关坝，被孙玉庭判发极边充军，上报朝廷。嘉庆帝于当年十月初五，“谕内阁，孙玉庭等奏：审拟阻开河坝，藉命挟制各犯一折，陆汉芸等因开放南关坝，辙敢纠众夤夜拥入官署，藉命诬赖，实属目无法纪，陆汉芸、秦大绶均著照所拟，从重发极边，足四千里充军，不得援免”。同时问责知县周右、胡棠“相验不实”之过，“交部照例议处”。

咸丰五年（1855年）以后，虽然黄河北徙，但由于沂沭洪水灌注，里下河一带防洪压力并未减小。光绪四年（1878年）十月二十日，江苏巡抚沈葆桢上奏，认为运河“西堤御高宝诸湖之水，东堤御运河上游之水，情形同一吃重。然非东堤完固，则沂泗来源骤发，里下河民田已岌岌可危；非西堤加高培厚，重关屹立，则湖河连成一片，西风当令，骇浪横击，东堤亦独立难支”。在个别地段问题更加严重，如山阳“自漕运废，沿运闸坝不修，水失节宣之用，病一；微山湖淤浅，湖壖放垦，水少停蓄之地，病二；三河坝启放失节，水无容留之时，病三。于是夏秋则任其宣泄，冬春遂苦其浅涸。然本境以北，地植旱谷，与运无关，境南宝应高邮复有湖水挹注，蒙其害者独有山阳。且境内河身日淤，久未挑浚，水小时微特交通阻碍，沾溉无从，距运较远之区且妨汲饮，容量既缩，伏秋盛涨则又虞漫溢”。

同治七年（1868年），有江苏举人蔡则沄等呈请复高邮志桩旧案至一丈六尺，或处暑后始行开坝。闰四月初六日上谕曾国藩、张之万、丁日昌等，“查明运河水志情形，恭折复陈”。七月二十一日，曾国藩等查考运河水志及李鸿章任上的档案材料后奏称：“立秋节前，高邮志桩长至一丈四尺启放车逻坝，仍每加四寸，递行接启南、中、新坝。如逾立秋，则照一丈二尺八寸，按章递启。”指出现有成案中“并无水志以一丈六尺为度之说”。不过曾囯藩等也并未以势压人，客观地承认了“臣衙门案卷全失，无可稽考。饬据淮扬道钞录成案，出自传述，并非有案可稽”。对于蔡的要求，认为“查各坝迟开一日，则下河受益一日，自是正办。然水势涨落，每年迟早不同。若必待立秋以后，且必限定志桩一丈六尺，始放车逻坝，万一盛涨溃决，则运河之启坝稍迟，下河之受害更大。且志桩尺寸，虽经奏定……”估计蔡氏状纸中指斥漕运衙门“专顾堤工，急于开坝”，曾氏辩解道：“臣等总以得守且守，督饬工员，细心体察”，这几年都断无急于开坝之事，“查五年奏定章程以后，六年七月十五日始开车逻坝，已在立秋之后。本年水势较小，现在处暑已逾半月，并未开放各坝。如果他年并无异常盛涨，则终岁不必开坝，更为尽善”。曾国藩等人也认为：“里下河之居民，以运河两堤为命脉。”尽量避免开坝泄洪，不过他们巧妙地将话题转到河工修守上来，“以为堤工加一分，则里河受一分之益。若徒争开坝之尺寸，较时日之早迟，则放坝之际，浩瀚奔注，立成泽国。虽比溃决之祸稍轻，而其有伤于农田则一也”。这样话锋一转，就顺理成章地向朝廷申请了些国帑，“十余年来，久未兴修，险工林立。本年春间，拨钱十余万串，派员将最险之马棚湾一段修整。九月间，尚拨款续修小罗堡一段。拟于二三年内，将东西两堤全行修筑，务期格外高厚坚实，能使水志过于一丈四尺，尚不开坝，则捍卫有资，保全更大”。对于蔡某的呈请，“臣等愚见，（同治）五年奏定之案，甫经二年，行之无弊，未便遽尔更张。该举人蔡则沄呈请改定志桩尺寸之处，应毋庸议”。

事实上，类似的争执几乎年年如此，光绪四年七月文彬奏称：“惟下河最早之稻，甫经收割，次第登场，约至二十日方毕。现饬厅汛加堰于堤，竭力守御，俾各坝迟开一日，即下河多一分收成。该处农民鼓舞奋兴，争先刈割，绝无从前纠众守坝恶习。”可见当时民众“纠众守坝”已成惯例，一旦延迟开坝，则欢欣鼓舞。

每当春天插秧之际，则又值运河缺水季节，往往惜水如金，不使旁泄，造成该地区相邻水利单元之间互相争水，常有盗决堤坝之事发生，此将在后文探讨。

二、灌溉水源问题

由于上自朝廷，下至一线官员，均以“保漕”为要，势必常与或靠出苦力拉纤、盘驳、搬运，或靠交易买卖，或借运河及其支流进行农业生产的沿运百姓从运河讨生活的实际需要相悖。这种百姓生计与朝廷大政之间的重重矛盾，在沂沭泗流域表现尤为明显。盖因运河山东段地势高企，水源向为难题，而“齐鲁之地多泉”，运河全靠泉水接济，故山东运河又称“泉河”，除了自鱼台至徐州二百余里靠微山湖西坡水汇聚外，“余犹全资汶泉也”。明张文渊《泉源志序略》说：“惟山东之泉为盛，而且济于用，故志。其支流之济漕渠者有四焉，出于汶上于东平于平阴于肥城于泰安于莱芜于新泰于蒙阴之西宁阳之北者同入于汶，而会归于分水漕渠；出于滋阳于曲阜于泗水于宁阳之南者分播于沂、洸、济、泗而会归于济宁天井漕渠；出于邹于滕于济宁于鱼台于峄之西分播于河于湖而会归于济以南之漕渠；出于沂水与蒙峄之东者同入于沂而会归于下邳之漕渠。”为了保证水源，朝廷规定泉水“涓滴归漕”，“漕河仰给山东诸泉水，贵以时疏浚。近巳会同各官，清理旧泉一百七十八处，复开新泉三十一处，俱入河济运”，不得旁泄。对于百姓而言，往往得不到泉水丰盈之利，因此常常隐匿不报。明代刘天和记载：“近于东平州询访，即得新泉五，第民间病于开渠占地之劳费，匿不肯言尔。”说出了百姓的无奈。乾隆年间整治运河，“东省泉源四百三十九，无不疏通”。总之，所有的泉源全部要为漕运服务，至于百姓生产生活，则完全没有考虑。

清初，偷截泉水愈发常见，引起康熙帝的重视。康熙六十年（1721年）六月，谕大学士九卿等：“山东运河，全赖众泉蓄泄微山湖，以济漕运。今山东多开稻田，截湖水上流之泉，以资灌溉，上流既截，湖水自然无所蓄潴，安能济运？”康熙帝认为：“地方官未知水之源流，一任民间截水灌田，以为爱恤百姓。不知漕运实由此而误也。若不许民间偷截泉水，则湖水易足；湖水既足，不难济运矣。往年山东百姓欲开新河，朕恐其下流泛滥，降旨弗许。今巡抚请开彭口新河，此地一面为微山湖，一面为峄县诸山，更从何处开凿耶？”不过康熙并未马上下结论，而是派了治水能臣张鹏翮到现场勘查，“详谕巡抚，申饬地方官，令其相度泉源，蓄积湖水，俾漕运无误”。朱锲认为，康熙这道上谕的主要内容：一为保护运河及微山湖水源，禁止农民截湖水上流之泉，以资灌溉，来维持漕运，漕运与灌溉之间的矛盾，于此又明白地表现出来；二为照古人成法，控制南旺附近分水口、龙王庙二闸，更根据水势，斟酌启闭，以调节南北水流。以后百余年间，地方官员都遵照他的命令行事。但是由于山东诸湖渐渐淤浅，附近居民或侵占耕种，以致湖水日少，不能接济运河，所以运河浅阻，航运停滞的情形仍时常发生。

传统农业生产，向来靠天吃饭，靠水灌溉，故常有盗挖、盗决河堤，放水溉田、淤田之事发生。明代《问刑条例》专有一款：“凡盗决河防者杖一百，盗决圩岸陂塘者杖八十。若毁害人家，及漂失财物、淹没田禾，计物价重者坐赃论。因而杀伤人者，各减斗杀伤罪一等。若故决河防者，杖一百徒三年。故决圩岸陂塘，减二等。漂失赃重者，准窃盗论免刺。因而杀伤人者，以故杀伤论。”并专门强调：“凡故决盗决山东南旺湖、沛县昭阳湖、属山湖、安山积水湖、扬州高宝湖、淮安高家堰、柳浦湾及徐邳上下滨河一带各堤岸，并阻绝山东泰山等处泉源，有干漕河禁例，为首之人发附近卫所，系军调发边卫各充军，其闸官人等用草卷阁闸板盗泄水利串同取财犯，该徒罪以上亦照前问遣。”说明私挖盗掘之事时有发生，必须立法禁止。明武宗正德五年（1510年），漕运都御史屈直等奏：“扬州、淮安一带河湖，设有涵洞等沟、减水等闸，以便蓄泄，总为漕河计也。近管河官多不得人。沿河种艺军民，雨多则固闭闸洞，不使泄水，天旱则盗水以资灌溉。”建议加强管理，明申法条，“有仍蹈前弊者，田入官，受财者，永戍边卫”。潘季驯到任伊始即谆谆告诫下属及继任河员：“涵洞泄水本是无妨，但须明设石闸以严启闭，若暗开堤址，草木蒙丛，便难觉察。万历八年，奸民私嘱管河主簿将南岸遥堤暗开涵洞数座，十七年伏水暴涨，单家口水从涵洞泄出，势甚汹涌，一鼓而开，遂成大决，此可谓明鉴矣。司河者知之。”潘氏还撰文强调修守职责，提出应严守磨脐沟减水坝。磨脐沟在徐州东南二十五里许，“每岁黄水暴涨，则从狼矢沟直下至磨脐沟泄出赤龙潭，经鳗蛤诸湖、落马湖出宿迁董陈二沟。嘉靖年间，全河俱从此出，而两洪正河俱为之夺。万历七年已于本沟筑遥堤一道，而地形甚卑，水入囊底，随复冲决”。当时有官员提议筑减水石坝一座，朝廷派郎中畲毅中亲往勘察，认为不可。潘季驯亲自率中河郎中沈季文前往实地考察，认为“地形较之河口卑数丈，黄河暴涨之时必至逾堤漫流，岂肯循轨入坝，今议于长塔二山新筑堤中建石坝一座，长三十丈，水涨则泄，水退归漕”，自此正河之患暂时平息，但坝西的徐州居民农田灌溉大受影响，潘氏认为“恐有盗决之患，须特设一老人，常川看守，庶可久耳”。

对于徐州之房村、牛市口、犁林铺、李家井，灵璧之双沟、曲头集、栲栳湾，睢宁之马家浅、王家口、白浪浅、何字铺，邳州之匙头湾、张林铺、沙坊等处，因为是“扫（埽）湾急溜”，“屡经冲决，最为要害”之地，“滨河田地，每利于黄河出岸，淤填肥美，奸民往往盗决”。潘氏警告地方官，“盖势既扫溜，止须掘一蚁穴而数十丈立溃矣”，因此要“倍严防守”，“不时巡阅”，尤其在夜间要严防死守。

由于得不到稳定的灌溉水源，加之洪水常常泛滥成灾，导致苏北、鲁南一带农业生产持续落后，百姓极度贫困。对此，朝中并非没有有识之士。乾隆七年（1742年），顾琮发现清江浦以北运河两岸，因束水济运，往往无水灌田，“坐听万顷源泉，未收涓滴之利”，导致淮南、淮北农业生产差距巨大，于是奏言：“或疑运河泄水，于济运有妨。不知漕艘道经淮、徐，五月上旬即可过竣。稻田需水，正在夏秋间。若届时始行宣导，是只借闭蓄之水为灌溉之资，于漕运初无所妨。况清江左右所建涵洞，成效彰彰。推此仿行，万无疑虑。”遗憾的是，这样的真知灼见并未被采纳，“议未及行”。

三十年后的乾隆三十七年（1772年），乾隆颁布上谕再次申禁：

淀泊利在宽深，其旁闲有淤地，不过水小时偶然涸出，水至则当让之于水，方足以畅荡漾而资潴蓄，非若江海沙洲，东坍西涨，听民循例报垦者可比。乃濒水愚民贪淤地之肥润，占垦效尤。所占之地日益增则蓄水之区日益减，每遇潦涨，水无所容，甚至漫溢为患，在闾阎获利有限，而于河务关系非轻，其利害大小，较然可见，是以屡经谕，冀有司实力办理。今地方官奉行不过具文塞责，且不独直隶为然，他省滨临河湖地面类此者谅亦不少，此等占垦升科之地，一望可知，存其已往，杜其将来，无难力为防遏，何漫不经意若此？通谕各督抚，除已垦者姑免追禁外，嗣后务须明切晓谕，毋许复行占耕，违者治罪，若仍不实心经理，一经发觉惟该督抚是问。

直到黄河北徙之后，因漕运仍在办理，得不到黄河水源补给，因此对蓄水的要求更加苛严。咸丰十年（1860年）五月，东河总督黄赞汤发现蜀山湖于上年四月干涸，“恐该管文武汛，未能先事预筹，设法拦蓄”，便问责于巨嘉主簿柴雍熙、运河蜀山湖汛分防应长龄，将二人“摘去顶戴，先示薄惩。责成将湖水收足，再行给还”。至十一月，黄赞汤赴济宁视察，发现蜀山湖水已收至八尺以外，尚为迅速。“即将文武汛顶戴给还。旋因巨嘉主簿柴雍熙料理汛务才力不及，且与地方百姓有涉讼之事。据运河道敬和揭报，即将该主簿咨部勒休亦在案。其分防应长龄，自给还顶戴以来，迄今已阅数月。察看该弁办理收水巡防事宜，小心勤慎，颇知愧奋，应请免其查办。”

相比较而言，淮安府处黄淮运交汇之地，水源接济不是问题，不过虽不缺水，却是另外一种情况，“每农田需水时，虽粮艘过尽，藉口刷河，各洞不启；及雨涝暴至，田中积水，复称泄涨，各洞齐开，苗没于水”，或者“因运河淤垫，每闭闸蓄水济运，民田求水不得，及夏秋泛涨，则闸版尽启，水势弥漫为患”。咸丰初，苏、浙两省试办海运成功，因此咸丰帝甚至考虑“水利专在民田”。咸丰七年（1857年）五月，有人奏报淮扬各属下河水利，“称淮扬一带，近岁田亩歉收”，是因为丰工未筑，清淮以下无水之故，申请“将运河各闸坝相时启闭”。咸丰帝明确指出，淮扬歉收的真正原因在于“高宝五坝，耳闸未启。有司既恐启闭经费无出，劣绅土豪复籍买水为名，图饱欲壑，以重赂营谋，竟敢于官河筑坝拦截，使下游涓滴无沾。而下游八闸，概不堵筑，致运河水无停蓄，上游灌溉无资。迩来漕艘既归海运，水利专在民田”。一定程度上促进了当地农业生产的恢复。

《重修山阳县志》记载了乾隆十一年（1746年）的一个事件，可算作特例。当时山阳知县金秉祚欲拆去原永利闸三孔石涵洞建民裕闸，“下版三层，蓄水入盐河，余水从版上滚入鱼变河”，并常年开放，以灌溉民田，“自此两岸民田千顷，尽改稻田”，不料遇到巨大阻力，原来“永利闸开闭，书役、汛兵、闸夫等商人皆有陋规”。常年开放后则无利可图，自然极力反对。

三、水柜水壑与民间私垦

明清时期，为保漕运畅通，在苏、鲁两省境内围绕运河修建了大量的水利工程，将沂沭泗流域、黄河、淮河、汶水、湖西诸水等与北五湖、南四湖、骆马湖、洪泽湖连成一片，互相灌注，交相制约，以调节运河水量，确保船只畅行。其中北五湖与南四湖为运道水量调控的关键。潘氏对于水柜水壑极其重视，“运艘全赖于漕渠，而漕渠每资于水柜。五湖者，水之柜也”。首先提出严守北五湖堤岸，勿使越界盗种，“科臣常居敬洞烛其源，倡为封界子堤之说，盖因此。时旱魃为灾，湖身龟裂，地方之民乘时射利，尽为禾黍之场，故欲筑堤限之。非浚湖以就民，乃限地以蓄水也，良法美意可谓善之善者”。

北五湖指山东境内的安山湖、马踏湖、南旺湖、蜀山湖和马场湖。马踏湖源于古代大野泽，五代到宋朝是梁山泊的一部分。元明时期，随着大运河的开发利用相继形成，起着蓄水济运、调节运河水量的作用。“马踏湖在汶河堤北，周围三十四里，夏秋水涨汇入北湖出开河闸迤北弘仁桥入运，俱有菱芡鱼鳖、茭秋荒蒲之利，居人赖焉。”康熙年间，“马踏湖周围三十四里零二百八十步，计地一百四十余顷”。安山湖，元至元二十六年（1289年）开挖由安山至临清的会通河，南接济州河，引汶水北达临清御河（今卫运河），把济水截为两段，谓之“引汶绝济”。致使汶水和古济水潴蓄于安山（今梁山县小安山）脚下，故名，萦回百里无定界。明洪武二十四年（1391年）黄河决原武黑洋山，漫入东平之安山，淤安山湖。永乐九年（1411年），宋礼重浚运河时创筑安山湖堤，“引济渎入柳长河为湖源，蓄水最盛，并建两闸，出水济运”，明弘治十三年（1500年）“踏四界周长八十里四分”。万历十六年至十七年，“筑安山湖堤四千三百丈”。南旺湖，据《禹贡锥指》载：“湖即巨野泽之东端，萦回百余里。宋时与梁山泺合而为一，亦名张泽泺。”元代开挖济州河时，把南旺湖分成东西两半，运河以西叫西南旺湖，运河以东叫东南旺湖。明初重挖会通河，引大汶河水经小汶河在南旺分水济运，小汶河自东向西穿过南旺东湖入大运河，于是东南旺湖又被一分为二，北为马踏湖，南为蜀山湖，原西南旺湖便称为南旺湖，方圆50里。而蜀山湖容纳不下的大汶河水，被引到济宁以西大运河沿线的一片洼地，又形成一个湖泊，因以前这里曾经养马，故名马场湖，方圆60里。

五湖至嘉靖年间已然“势豪侵没，多献德邸，藉其牵制，放水灌田成沃壤，官因循而不问，民隐忍而讳言”。朝中有人上书嘉靖帝，欲将安山、南旺二湖招佃放垦，河道都御史王廷极力反对：

“今四湖俱在而昭阳湖因先年黄河水淤，平漫如掌，已议召佃，而安山、南旺二湖不知何时被人盗决盗种，认纳籽粒，以致河干水少，民又于安山湖内复置小水柜以免淹漫，遂致运道枯涩，漕挽不通。嘉靖十二三等年加以黄河南徙，两洪溢涩，其时在朝诸臣讲海运则迷失其故道，修胶莱河又徒费而不成，上厪皇上宵肝之忧，敕遣兵部侍郎王以旂往视漕河并为经理，以旂至此，访究弊源，建议修复官湖，筑堤岸，建水门闸座，以图永久。素尝盗种决堤之民，尽行问遣驱逐，不许佃种，以启弊端，题奏钦依施行。迄今漕河无阻，然自官湖议复后，而东平汶上之民垂涎湖地，何尝一日忘情哉？今据各官开报之数，湖中水落，露出高阜地土止四百四十三顷，非不可以召人佃种，但成事不可破，巨方不可开，且小民奸顽日甚，惟欲利已，罔知国法。顷者议复官湖，已尝惩创，恬不知畏，若再奉例召令佃种，办籽粒，则将一家开报数名，占种不计顷亩，遇水发入湖，恐伤禾稼，必尽决堤防以满其望，是所名水柜者，将来为一望禾黍之场耳，而漕河何所赖哉？”

王廷发现，山东其他地方邹、滕、沂、费、泰安等州县，抛荒地土极多“不知几千百万顷，即安山湖外荒地亦不知几千百顷”，东平汶上百姓何以舍近求远，舍彼而就此呢？原来“民田纳粮，养马当差，宁抛荒而不顾。湖地止认纳籽粒，更无别差，期必种而后已”，且前来认佃湖地的“未必皆贫困之民也”。联想到之前“东平民曾以安山湖地投献德府，隐占地亩，莫能谁何，后被查出方归于湖，且安山湖旧称延袤百里，今止量七十三里，以此推之，宁望其办纳籽粒，保全湖堤耶？”王氏极力反对招佃湖田之举，认为招佃放垦得不偿失：“每亩照今例五分，止得银六百两有奇，若尽湖中高阜地，止得二千二百两有奇，亦非有大利也。今每年河漕转输四百万石之外，输将于京师者，又不知几千百万焉，则其利孰多孰寡，而京储与边饷孰重孰轻，此不较而知也。万一湖水告竭，漕河失利，臣恐所得不偿所失，而其为费又不知其几。”对于主持招佃湖田的官员提出的五湖“水入而不能出”之说，王廷亲历各湖查勘予以驳斥。他发现：“湖高于河殆六七尺，春夏水涸，每借各湖之水以济河漕，况各湖原设水车各三百五十辆，若遇盛旱亦令车水以济，奚谓入而不出乎？”随后，王廷又广泛征集民意，认为“湖柜之设不但漕河有利，而庶民亦有赖焉。盖泰山以西，地渐洼下，夏秋水发，俱奔注此中”。最后，王氏拿出朝廷最怕的事情：“宋末嘉祥、钜野、曹、濮、寿张之间遂成巨浸，是以有梁山水泊之乱。今东平去梁山不远，而水既入湖，湖外皆纳粮民田也，若堤防稍废，则水将漫衍淹没，而嘉祥、钜野、曹、濮、寿张之间又成巨浸矣，是所利者止数百家，而所害者将几千百万家及数州县也。事有召衅，法有启奸，不尤可虑乎？此就其害于下者言之耳。若湖废河干，漕运不通，其所关系尤重且大，又不可不深虑也。”

潘季驯的手下、都给事中常居敬也反对放垦，认为是“近湖射利之徒，觊觎水退，希图耕种”。他深表忧虑地指出：“南旺、安山、蜀山、马场等湖始因岁旱水涸，地属闲旷，当事者召人佃种，征租取息，以补鱼、滕两县之赋，于是诸河之地，平为禾黍之场，甚至奸民壅水自利，私塞斗门，复倡为湖低河高之说，申禁非不严而占恡若故矣。”针对这一现象，常居敬“因旧为新，督筑完固，盗决之弊，禁令当严”。并命下属管河官于每年冬春，“周围巡阅，责令守湖人役投递甘结，庶河防饬而水利无渗泄之患，疆界明而奸民杜侵越之萌矣。”对于“豪民之侵占无已，变沮洳为膏腴，视官湖为已业，日侵月削，久假不归，寸土无遗”的现象极为痛恨。不过对普通百姓还是网开一面，“即今久旱河浅，百计疏浚，如抱漏巵沃焦釜，徬徨无，皆缘水柜未复之故也。及今则清湖蓄水真若蓄艾，岂非第一义哉？侵盗奸民本应尽法重究，概夺还官亦不为过，但私相授受，其来已久，展转耕佃，已非一人，且四外高亢之地不便潴蓄，终成旷废”。针对如此乱象，常居敬认为应“将少洼之地三十八里周遭筑堤，封为水柜，既可以免渗漏易竭之患，又可以杜强梁无厌之谋，似亦计之得也。外八里湾似蛇沟二处便于放水，委应建立闸座”。为缓解矛盾，防止饥民乘机起衅，潘季驯和常居敬没有同意下属官员“将盗种湖麦刈半入官，以为工料之需”的提议，而“仍听本主收割”。清理之后竖立石碑一通，“明立文册，严盗决之禁，定巡视之法”。同时，又采取了一系列措施，修建了一些水利工程：“先年召种纳课，抵补鱼、滕县粮，今查前项补足，责令退业还官，并低洼地六百四十顷四十二亩九分，俱筑堤蓄水，内有安居斗门三座，合行修复。其各湖占种麦田，法应追夺，但念年荒民贫且成业已久，收成将近，候麦熟之日，令其芟刈，照地退还。以上各湖应修复斗门、闸坝、堤岸，工料人夫等项细数册报外通共该银四千七百一十七两七钱，于兖州府库河道银内动支，修完于湖口竖立大石，明注界址斗门，以杜侵占。”

康熙四十二年至四十五年（1703~1706），张伯行为山东济宁道时，南旺湖宋家洼一带，“二十余年不施犁锄之地，已渐耕种尽矣”；安山湖，“自奸民羡湖地肥美因而盗种，遂为久假不归之计，乘兵饷紧急，名为助饷，而安山湖地遂为纳租之地而不为蓄水之湖”，遂“尽成民田”。张氏深感盗决私垦问题严重，指出马场湖杨家坝自总河杨方兴在任时奉旨堵筑蓄水，但是“济宁绅衿士民旋谋马场湖地，肥美尽皆占种，故杨家坝时常盗开，杨家坝一开而西湖之水涸矣”，认为“杨家坝必不可开，今议必为严禁，如有盗开者，即以盗决河防论”。不过对于禁令能否贯彻执行，张氏颇有疑问：“然禁止者官，而贿赂之说行，官亦不肯认真矣，非极有操守而不顾情面者，万不能禁也。”

类似现象不仅治河一线官员，身居朝中的科道官员也有深刻认识。万历十七年（1589年）六月，给事中常居敬奏请“清复湖地以济运道”，朝廷御批：“这湖地依拟筑堤，仍画定界限，永远遵守，如有侵占盗决等弊，照前旨着实参治，其各处泉湖蓄水济运的都着一体清查整理。”予以支持。

清初，由于黄河数百年的漫溢导致湖底淤积严重，北五湖基本失去了水量调节的作用。康熙十八年（1679年），靳辅提请将安山湖“委官丈量荒地共九百五十二顷零，名曰丈出”，听民开垦佃种，输租充饷。雍正年间，漕督齐苏勒上书，恳请办理山东诸湖蓄泄以利漕运，指出“兖州、济宁境内，如南旺、马蹋、蜀山、安山、马场、昭阳、独山、微山、稀山等湖，皆运道资以蓄泄，昔人谓之‘水柜’。民乘涸占种，湖身渐狭”安山湖等北五湖渐失水柜作用。水壑水柜的任务落在了南四湖。黄河北徙之前的数十年间，水道治理愈发艰难，保漕任务愈发艰巨，闸坝开启渐失法度，水利单元混乱不堪，导致水利矛盾愈发激烈。

微山湖作为水柜，蓄水水位直接影响泇河通航状况。按水志，需蓄水一丈四尺方可保漕无虞，故官府希望多蓄水，而滨湖民人因水位直接影响所耕种湖田的大小，故希望少蓄水，双方在蔺家坝一带时时上演猫捉老鼠的游戏。乾隆二十九年（1764年）九月，东河总督李宏奏：“蔺家山草坝，照旧制暂行堵筑，蓄微山湖水济运，嗣后微山湖淤，不能蓄水，仍循例堵截蔺坝，减轻邳宿水患，而徐沛苦涝，往往私挖蔺坝，以泄湖水。”蔺家坝位于微山湖西北端，内华山西，张孤山东，为微湖尾闾之一，控制权属江苏，湖水经此下泄入荆山河由荆山桥汇入正河。蔺坝的开闭直接影响微湖水位和沛县、铜山湖田多寡（后文将专题论述），故有私挖蔺坝之举。

道光三年（1823年）六月，山东滕县衍圣公启事官李印辅以微山湖蓄水过深，不能宣泄，致粮地久沉等情，赴都察院具控。又有江苏沛县捐职从九品郝彩，以滨湖村庄被淹，亦赴都察院恳请根除水患，道光帝命东河总督严烺并山东巡抚琦善会同两江督臣办理。严烺、琦善督同运河道觉罗庆善、兖沂道贺长龄履勘，并调集微山湖蓄水旧案，详加考究，认为“今该原告李印辅，呈请减水二尺，以免淹浸。郝彩则请于伊家河、蔺家坝二处建立滚水坝一丈二尺，亦系希图减水二尺之意。如果酌减水志，无误南漕，臣等自当量为变通，何敢稍事拘泥。惟天时之旱涝无定，湖水之赢绌糜常。在雨多水大之年，固属泛滥为患，设遇天气亢旱，亦复短绌堪虞。……李印辅等呈请减水二尺，实属窒碍难行”。驳回了李印辅和郝彩的请求。

里下河地区私垦现象亦很普遍，山阳县泾河闸“年久失修，遇水崩决，司水者惮于兴造，遂筑土坝一道，人马通行，因循数年，闸基遂废，此处滴水不通，则闸内行水之河身以及接连射阳湖一带原无主管之水泊尽被衙蠧土豪瓜分围占，低下者取鱼斮草，高阜者种麦插禾，官河变作私田，野水化成膄地”，当官府拟重新建造新闸，但遇到强大阻力，地主豪强“百计阻挠，牵制官府，不肯造闸，及奉宪檄勒限督催，不得不造，却又贿嘱经承人员将闸门改小，闸底增高，草草了事，泄水无多，当夏秋水涨之日，即彻底全开，尚恐宣泄不足，乃启不数板开不数日，旋筑月坝，坚闭终年，闸虽报完，全无实用。至于子婴双闸，复以委官承行，克减工料，桩短灰少，闸底石不齐缝，不敢全槽开放，稍有渗漏损伤，随即填泥下埽，岁岁如此，亦仅存有闸之名耳”。实在是官商勾结，损公肥私的经典案例。