第四节 公立大学章程权威实效性评价
大学章程是大学的“宪法”，它是维护学校秩序的法律依据，是调整学校、政府与社会等内外部关系的重要手段，是平衡行政权力、学术权力及完善内部治理结构的基本制度。大学章程架构及实施实效是教育规划纲要在完善中国特色现代大学制度部分提出的一项重要任务。为落实《纲要》，加快现代大学制度建设步伐，在《纲要》出台后，国家专门出台了一系列举措推动章程制定核准实施，并于2012年下发了《高等学校章程制定暂行办法》。明确大学章程不仅是大学依法自主依法治校的必要制度，也是促进大学完善治理结构及科学发展的重要载体。大学章程价值、大学章程架构理念及指导下的章程内容及大学章程实效机制是大学章程建设不能回避的几个问题。
一 大学章程价值
大学章程架构及颁布实施是高等教育治理的重要内容，章程涉及了学校内部治理结构以及学校与政府、学校与社会的关系，如果现代大学制度分为外部制度或内部制度的话，那么大学章程就是连接大学内外制度的纽带，是对大学治理结构及权力分配运行的具体规定，其价值内涵如下：
（一）大学章程明确了大学的法律地位
大学章程是大学自治的宪章。大学章程以法律方式确立了大学的法人地位并且从根本上确立了大学的管理运作体制。首先，大学章程是大学设立和获得合法地位的基础。大学章程对大学法律地位的明确规定，使大学与政府、大学与社会、大学内部各权力主体之间的关系法律化。其次，大学章程使学校的社团法人地位和非营利性更加明确，并且确立了大学的管理体制，从而成为大学行使其办学自主权的合法依据。大学章程为现代大学制度建设提供法律基础。大学章程因其效力渊源及其在大学运作中独特的地位而成为大学治理的宪章。同时，它作为与政府、社会交流沟通的合法中介，又成为大学内外制度的衔接者，它为现代大学制度的建构提供了法律基础。
法律法规规范着大学法人行为，而大学内部根本性问题和重大措施则需要大学“宪章”——大学章程来规范，需要以其为基础协调大学内部人员之间、机构之间的关系。如《香港中文大学条例》规定董事会组成及其成员产生办法与程序，校长权力与责任以及其主管部门职责等，都是香港中文大学运作的法律依据。此外，大学章程还明确了大学理念、办学目的、培养目标；教学事务、学生事务、学位的授予；教师的聘任与管理、教师学术权力规定等。大学章程是大学行为总的规范，实际是法的治理模式、法的精神和法律条规在大学的进一步延伸和具体化个性化。大学章程也有利于厘清大学与政府的关系，促使这一关系法律化。
（二）大学章程规定了大学治理结构
大学章程提供了完整的制度体系。大学法律地位的确立，为大学建立自我发展、自我约束的运行机制、实现大学自治与依法自主办学提供了法律保障。除此之外，大学章程还明确了大学的办学理念、办学目的或培养目标以及教学事务；教师聘任与管理、学位授予、学生事务、有关教师学术权力的规定等。大学章程规定了大学的治理结构。大学章程是规范和指导学校建设与发展的纲领性文件，它以类似法律的性质对大学的名称和地址、大学办学的基本原则、基本制度、大学结构和大学机构做出原则性的规定，这些规定不仅是大学制定具体管理制度的依据，也是衡量大学是否依法办学的标准。大学是否按照章程办学是政府与社会监督、管理大学的基本依据。
大学章程作为大学的基本制度建设，是现代大学制度建设的主要部分。但是到目前为止，仅有少数大学制定了大学章程。新中国诞生时期的大学管理模式是集权式，大学作为政府的附属机构，一切按行政组织规则运行，并没有体现学术组织的特点，政府控制多于学术自由。“大学是独立的学术组织”的理念是近几年大学经历了政策路径发展后，进入了后大众化阶段，大学管理体制成为了制约大学发展的瓶颈，现代大学制度建立的探索才写进了国家中长期改革发展规划纲要。在此基础上的改革不仅仅是政府的放权，也需要大学人审视大学内部治理。纵观大学发展史，虽然绝对的学术自由和大学自治是不可能的也是不可取的，但政府对大学学术自由与大学自治的诠释，与大学对学术自由与大学自治的理解，因二者处在不同的立场，有着不同的利益，存在着分歧，在现代大学制度建设中，也是成效缓慢的一个重要原因。随着教育体制改革的不断深化，政府与大学对学术自由和大学自治的理解存在的分歧在逐渐缩小，大学章程的建设也将加快步伐。制定大学章程，保障学术自治是现代大学制度的内在要求，也是必然趋势。
（三）大学章程是大学实现法人治理的重要保障
我国《教育法》第二十八条规定，“学校及其他教育机构行使下列权力（一）、按章程自主管理……”大学章程规定了大学举办者、办学者、大学的权利与义务，规范着大学举办者、办学者、大学之间的关系。“举办者一旦把自己的财产转移到学校，就不能再随便处分它们。学校作为独立的法律主体，有权自主地组织教育教学活动，有权在法律规定的范围内自主行使‘法人财产权’……章程的本质是举办者与办学者在法律约束下的‘契约’，是办学者对举办者的一种行为承诺与法律保证，也是举办者对办学者行使监督、进行诉讼的法律依据。”
大学章程既保证大学举办者、高等教育的管理者不直接干预大学的具体事务，使大学依章自治；又避免大学在运行过程中的主观随意性，使其一切行事均有章可循。因此大学章程为“以面向社会、自主发展、自我约束、社会监督为核心内涵的现代大学制度”的确立奠定了坚实的基础，也是大学走向一流的重要前提和实现自治的重要保障。
（四）大学章程是监督大学运行的基本依据
“学校章程是学校对办学目标、组织架构和管理模式等的系统设计，是学校对‘未来行为’制定的实施方案。它展示着学校的办学理念，展示着学校这个‘价值主体’追求的目标。可以说，有什么样的办学理念和价值目标，就会制订什么样的章程。”所以，大学章程体现了大学的价值追求，描述了大学应有的运行轨迹和原则。社会公众通过对照大学章程规定的各事项，可以了解大学的宗旨、财务状况等运行状态，为其进行决策提供参考依据，尤其是政府或民间的评估机构可以以大学的章程作为其评估大学的重要依据之一，从而了解大学的教学状况、管理状况。此外，大学的举办者、办学者、学生、教师可通过大学章程明确了解自己所享有的权利与承担的义务，这既有利于其了解大学的发展状况，又有利于其依章参与大学的管理工作和维护自身的合法权益，促进大学管理的民主化。
因此，大学章程价值内涵体现在大学章程是实现自主管理和依法治校，依据教育法律、法规制定的规范，也是举办者、办学者、教师、学生等之间内外部关系的法律性文件，同时还是监督大学权力活动的合法性依据。
二 大学章程理念
完善现代大学制度需要章程建设为载体，以此打开治理变革的突破口，要实现这一目标，如何建构符合现代大学理念、现代大学制度精神以及大学特色的章程，就必须讨论大学章程建构理念。大学理念是大学办学得以存续与发展的核心本质，是现代大学制度的基础，也是大学内部治理结构的根本体现。
（一）大学章程理念概念
人们在历史发展过程中对大学形成了一系列认识与追求，所形成的理性观念和哲学观点体系构成了大学理念。首先，它蕴含了大学是什么、大学能做什么的内容，包括大学的内涵、宗旨、使命、职能等基本看法和理性审视；其次，它总结了大学应该是什么、大学应该做什么的内容，包括大学的理想、信念、责任、变革与走向等发展构想和展望；最后，它指明了大学需要坚持什么、大学应该把握什么的内容，包括大学教育价值观、质量观、效益观等与大学教育改革与发展密切相关的指导思想和基本原则。大学理念彰显着大学的发展目标、行动方向、决策模式、公共职能以及人们对大学运行模式优化与完善的设想。[49]真正的教育应先获得自己的本质，教育须有信仰，没有信仰就不成其为教育。[50]大学理念是一种指导思想、信仰实践，也是一种与时俱进的品质，它作为一种价值观念的存在由大学章程架构来承载和发挥其作用。
大学理念的丰富发展离不开学术科研组织的本质属性。自大学走出象牙塔之后就逐渐演变成服务于全社会、全人类的公共事业，它在充分利用自身所拥有的公共学术资源的基础上，不断满足人的全面发展的需要并实现自我个性。同时，大学通过对学术科研活动参与者的培养与完善，将自身所拥有的公共资源转化为个人的学术素养与技术水平等实际能力，并经由个人在社会中的自我实现达到公共学术资源取之于社会、用之于社会的目的。大学的学术性本质要求其理念核心以人才培养为主要内涵，人才培养的类型与方向、规模与质量都必须满足社会的需要，这样才不至于学术资源的浪费，实现物有所值、材有所用的价值理念。[51]大学理念根本上是源于大学组织学术科研活动的核心，又服务于其内部具体的人员配置、权力划分、组织结构、制度建设等，更重要的是它的提炼与凝结形成了一种文化传承并影响作用于大学内部的各项活动。引领着大学理念其中的办学思想不断丰富与完善，满足并适应于愈加大众化和现代化的内外部环境，通过理念与实践的结合指导着大学的发展与前进方向，如此相互循环促进使得大学组织能够依赖其学术本质属性长存于社会而经久不衰。大学理念不仅仅是单纯的作为一种价值观念的存在，它还是组织建构与制度建设的重要理论支撑，其实践意义影响着大学组织结构和现代大学制度的优化与完善，进而有助于公共学术资源的有效利用及其作用的充分发挥，彰显了理念的社会效益和经济效益。[52]
章程是大学设立及其合法地位取得的制度性基础，它首先树立了大学的法律权威，并且从根本上规范了大学的运行模式，是评价其他规章制度及其执行的准则。大学章程以结构规则、操作原则以及相关权力概念与边界的厘定等为指导思想，形成了严密的逻辑体系，涵盖了大学内部管理事务与治理活动的各个方面。《高等教育法》要求大学章程应规定大学的名称和校址、办学宗旨和规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与大学之间的权利与义务、校长的权力与义务、大学重大事项的决策程序、章程修改程序等重大事项，同时，它还要体现大学的办学思想、发展方向和培养目标等指导理念，因此，章程所规范的是大学在变革与发展中的核心本质问题。[53]大学章程必须规定大学内部治理结构，重塑大学学术权威，提高学术权力在大学内部权力结构中的影响力，使大学内部各项权力的行使更加均衡。大学章程须体现现代大学理念，促进大学内部治理围绕学术事务，服务于学术活动。大学章程的核心本质是要保障大学学术权威以及学术活动的有序与高效运行，优化大学内部治理结构中的学术权力行使。
大学章程的架构，不仅要求制定程序中的专业化支持，更重要的是融入学术理念。“大学章程理念是人们投射到大学章程这种制度建设上的一种精神祈望与价值建构，是大学章程的灵魂。”[54]它随着自己所孕育的章程载体的发展演变也在不断地丰富和完善。大学章程因其正式性和严肃性，为大学组织扮演了话语传达、精神呈现及路径指导的功能。[55]大学章程在维护自身理想与信念的同时，能规范和适应内外部环境，将当前盛行的治理思想融入自身理念内涵之中，这也是为章程制定程序中的理念赋形。大学章程理念基于大学理念的理性和大学章程的实效性而形成，大学理念是对大学根源本质的理性认识而形成的一系列理论观点与价值观念，它作为大学的精神与灵魂贯穿于大学各项活动中。大学章程是对大学各项活动以及内部治理起着制度性的规范作用，承载着大学理念使其能够顺利地融入大学内部各项事务中，因其制度性需要使大学理念从一种精神追求变成一种理性存在，大学章程理念在章程的制定与实施中使其更好的承载和体现大学理念，既能使存在于章程中的大学理念不失其本质，又能使承载理念的大学章程不流于形式。大学章程理念还应充分考虑使章程发挥实效，它的本质核心是指导大学章程的架构建设及其实施过程，进而规范大学内部治理活动及其结构。大学章程理念基于其理性而融入具有制度性的大学章程中，满足和适应了大学内部治理结构的需求，在其指导与实施下的大学章程能够高效的发挥治理作用，充分体现学术本质，彰显学术价值。
（二）大学章程理念是章程权威实效重要理论基础
大学章程通过对内部权力进行分配与制约，以达到规范治理结构、平衡权力配置的目的，进而保障章程的权威性与治理的高效性。[56]大学章程建设的核心是强化在其内部治理中的功能，把握大学治理的要素，从内部结构、决策模式、监督模式、学术治理等制度建设发挥章程治理功能。[57]大学章程理念的凝练为章程建设提供指导性与操作性基础。
大学章程理念的缺失容易导致学术决策权威丧失，不利于大学核心本质的保证且影响大学内部治理结构的优化与完善。大学章程理念的凝练基于大学特征，体现大学内部治理结构的要求，是章程制定与实施的指导思想；章程理念下的大学章程内容应符合大学组织内涵特征，形成于现代大学制度的建构与完善，最终指导大学内部治理结构的实践。大学内部治理结构中学术权力与行政权力的决策地位平衡、监督模式的参与、特色性与开放性的彰显都体现在章程内涵与指导思想中，通过对学术自由的充分保证，以及强化学术权力在决策与监督过程中的权威影响，正确合理发挥章程的法治作用与强制力，真正从制度层面保障大学的学术性和文化特色，规范大学的定位和结构，最终才能保障学术治理活动的有效性。
通过以大学的制度理念及内部治理理念为蓝本，对章程理念具体内涵进行提炼，对于提高大学章程自身的权威性与实效性及加强对大学内部权力结构配置有着重要意义。
三 大学章程权威实效性评价
大学章程理念建构是指导章程制定与实施的重要理论基础，大学章程内涵既要体现现代大学制度的建设成果，又要规范内部治理结构的合理运行。
（一）大学章程特征
大学章程是大学的“宪法”。在世界高等教育史上，大学章程起源于欧洲中世纪的大学初创期，主要是以国王特许状的形式授予大学一些必要的权力，规定大学应尽的义务。此后，这类特许状就成了大学章程的雏形。当前，在大学制度发展相对较成熟的国家如美国、英国、德国以及中国的香港和台湾地区，大多数大学都有成文的大学章程。在我国的历史上，一些大学在建校之初也建立自己的章程，新中国成立后的大学管理高度集权，其管理体制不同于欧美大学，章程没有存在的理由。直到当前把建立现代大学制度作为高等教育管理体制改革的载体，大学章程的建设才重新引起相关部门重视。对大学章程产生及内涵的理解影响着大学章程价值的发挥，因此，为全面、科学的发挥大学章程的价值有必要澄清大学章程的内涵。
许多学者对大学章程进行了定义，认为大学章程是确定大学管理权力之渊源，确定内部组织构成及其各类主体的权利和义务，同时赋予大学自主的规则制定权，从而实现大学自治管理，建立一种治理结构和管理体制，形成一整套管理制度；也有人从依法治校角度认为大学章程是保证学校自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学的重大的、基本的事项做出全面规定所形成的规范性文件；还有人从大学自主权的角度指出大学章程是为了落实高校办学自主权，满足高等学校自主管理和依法治校的需要，根据国家法律、法规，由举办者和办学者根据法定程序制定，并对大学重大的、基本的事项做出全面规定而形成的规范性文件。
为了正确理解大学章程，我们应注意以下几点：大学章程是为了保证大学依法自主管理和正常有序运行的；大学的举办者是根据国家相关法律条文规定等制定大学章程的；大学章程是结合大学自身实际情况，按照一定的程序流程，以条文的正式形式对大学重大事项做出的原则性、基础性规定而形成的规范文件。这些重大事项包括大学的办学宗旨、根本使命、议事规则、资产来源、师生权益等；大学章程的核心内容是对大学内外部教育法律关系进行规范。可见，大学章程是具备法律性质的，很多学者也认为大学章程可以说是一种“类法律”。它的主要特征体现为：
首先，任何大学章程都起到了调整大学校内各教育主体行为关系的作用，它是基本的治校规范、标准，具有统领性质，是其他所有校内制度的“上位法”。这是大学章程的基本法律特征。它是明确、具体、规范的，它在大学范围内可以产生法律效力。
其次，大学章程是以权利、义务关系为调整机制的，通过对大学内各教育主体的权利义务关系进行规范要求，使大学内的各项法律关系达到平衡。
最后，大学章程是普遍的、明确的、公开的。它的内容面向所有适用对象，使之各相关主体可以参与、监督，提出修订意见，促进大学章程不断完善。
综上所述，大学章程是关于大学生存合法、治理合理、运行高效的重大事项，也是关系主体权力和权利利益平衡的基本文本。大学章程的基本内容由现行的法律法规所设立，章程文本有校名校址、办学宗旨、办学规模、学科门类设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校的权利义务、章程修改程序及其他规定事项10项内容。大学章程独有的法律性质和特征使得它在现代大学制度建设中的地位极为重要，对大学的稳定、健康和可持续性发展的重要性是不言而喻的。大学章程在功能定位上应维护大学的组织理性，目标定位强调以建立现代大学制度为基础，提高办学效益，使办学自主权成为法律化核心，价值定位要坚持保障学术自由，通过正确合理的定位明晰章程建设的理念与指导思想。[58]内容架构中要体现章程理念及规则体系内涵，保证大学章程在大学依法治校及运行中的权威性，体现大学特色及其指导意义。[59]
（二）大学章程权威实效性评价要素
作为具有法律属性的大学章程，探讨制度实效是指当前大学章程有效实施过程中迫切需要解决的问题。为了更好地理解实效的内涵，我们对实效与效力，实效与实施、实现等相关概念进行辨析以得到更为准确、清晰的理解。研究大学章程的实效其本质是研究大学章程作为“类法律”在大学范围内的被执行、适用和遵守的状况，所以要从法学视角来界定大学章程实效评价要素。
1.效力与实效
法律效力是指由国家制定或认可的法律及其表现形式，即对主体行为具有国家统一强制作用力，表征为法律的形式有效性。法律效力表征的是法律自身的存在及其约束力，属于理想的、静态的应然范畴。
法律实效则是强调法的实际实施状态，属于“实然”的范畴。表征法律的实质有效性，即哪一些法律被人们实际遵守、执行或适用及它的实施状况。由此可推论到具有法律属性的大学章程，其效力是由国家权力机构或委托大学主管机构审批认可和通过，由大学制定的校内法律，它对大学的各教育利益主体行为都具有统一的强制执行力，表现为大学“宪法”的形式；而章程的实效则强调章程的实际实施状态，体现的是章程的实然有效性，反映了章程被大学各主体实际遵守、执行及它的实施程度。
2.实施、实现与实效
法律实施与法律实现是两个非常相近的概念，甚至有些学者对它们不加区别。而在《中国大百科全书·法学卷》对法律实施所作的解释是：“国家机关及其公职人员、社会团体和公民实现法律规范的活动。”这是个活动过程，它包括法律执行机关执行法律和一般公民遵守法律。“严格地说，法律实施（enforcement of law）是指法律在社会中的运用、强制贯彻，即法律自公布后进入实际运行。法律实现（fulfillment of law，realization of law），则不仅指法律转化为现实的活动（法律实施），而且还包括这一活动所产生的结果。”所以，“法律实施只是法律、法规等开始生效，实施的目的是要使法律规范的要求在生活中实现，但还不等于实现”。而法律实效更强调法律实施的状况及其有效性。同理，大学章程的实施是指章程在大学内贯彻，进入实际运用状态；章程的实现是指章程的规范、协调等立法目的得到实现的理想状况；而章程的实效则强调章程实际实施的状况、有效性及章程目的实现差距。
综上所述，效力、实施、实效和实现四者之间，既有区别又有联系，效力是指理想的应然目标；实施是实现的过程和方式，实效是强调实施的状态、程度和有效性；而实现则是最终目的和目标。所以，大学章程实效研究重在研究与诠释大学章程在大学范围内的具体实施状况的有效性，体现为章程作用于高校实际行为人的实际影响和成效，是章程目的实现的前提，只有大学章程发挥了正实效，才可以最终实现大学章程的终极目标。所以，大学章程的效力、实施、实效、实现也是相辅相成的。
3.法律实效评价要素
判断任何一种法律实效的有和无、好与差，都需要一种标准来衡量，通过对其法律本身质量及其实际运行情况的好坏考察，运用某种标准或评价来进一步确认法律实施后法律的功能和目的是否得到了实现，在何种范围和程度上得到了实现。关于评价的标准，不同学者都有不同的看法。
从内容范围来看，主要分为宏观、中观、微观三个尺度，对某一特定的法律规范进行评价是微观评价；对某一件特定的法律或法规、某一特定的法律制度的评价是中观评价；对一个国家的法律整体的评价是宏观评价。有的学者干脆忽略中观评价，直接运用微观和宏观两个维度来进行评价。从实效结果来看，有的学者把实效划分为正面、负面或零效果。“如果是正面效果，意味着法律的实施实现了法律的价值和立法的目的。如果是负面效果，则法律没有实现其价值且还会给社会或个人带来危害或其他负面效应。零效果是指法律实施后，并未在社会上引起相应的反响或给个人带来任何后果，一切依然如故。”另外，高效的法律、低效的法律、无效的法律或者负效的法律也用来评价实效的结果。还有的学者直接把结果分为好、较好、差、较差等。从分析方法来看，有的学者根据权利、义务的实现程度或违法制裁的力度等提出了具体化的评价。“他们以科学的手段，对实效进行了定量与定性评价，比如以法律效力和法律实效之间的关系比作为定量分析的框架；以法律制定前的社会秩序状况数量统计和法律制定后的社会秩序状况数量统计之关系比作为定量分析的框架。”“而定性的评估则产生于定量的评估之后，即在对某一部法律的实效在定量评估的基础上，对其法律实效做出性质上的判断。”学者们都是建立在客观分析的基础上，通过自定的标准体系来衡量一种法律的实效。虽然每种评价的表现形式不一样，但反映的思想大致相同，任何一种法律法规不可能完全有实效，也不可能一点实效也没有。
而学者对法律实效的定义也还没有形成权威的定义，有人认为“法律实效是指立法者的意图和期望由文字上的规定作用于社会实际生活及人的行为所产生的实际影响和成效”。还有人认为“法律实效即是法律的功能和立法目的实现的程度和状态”。比较达成共识的观点是“法律实效指法律在现实中被人们实际施行以及法的功能、法的目的实现的程度和状态”。法律实效不仅指法律运行过程中被人们实际施行的状态和程度，还应包含法律实施后所产生的实际效果，“只有实现法律的功能和目的才是实现了法律实效，这构成了正确界定法律实效的不可或缺的两个方面”。
对于任何法律的实效评判，都需要一种标准来衡量。大学章程的实效目前还无法通过量化指标来评价，本书在定性分析的基础上探讨影响大学章程实效的制约因素。大学章程作为“类法律”在大学范围内的被执行、适用和遵守，不仅包括研究大学章程实施状态及程度，而且包括实现章程功能和目的的程度及产生的实际效果。因此，可以说章程实效需要考量章程功能及目的程度，考量大学章程本身的合法性和合理性；而实施状态及程度又与大学章程实施过程中的内外部制度因素高度相关，国家法制化进程必然会推动各个领域法制化，大学章程实施离不开国家与大学法制化要求，只有政府与大学都认识到了大学章程的法律地位并予以重视，大学章程实效才可得到制度上的保障，发挥统领作用。大学章程被执行、适用及遵守则受教育主体的法制观念、主流价值取向及习惯等因素的影响。定性研究大学章程实效离不开以上三方面内容。
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[58]姚叶、黄俊伟：《中国大学章程的定位分析》，《大学教育科学》2009年第1期。
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