第二节 国内外文献综述

一 国外文献综述

早期的社会管理是一个有中国特色的专业术语，国外学界很少提及社会管理这一词汇，而是较多地使用了社会治理这一词汇。后期我国政界和学界逐步接受了社会治理这个概念。因而，本书在进行文献综述时，未对二者进行严格区分，而是将二者视为相近的概念。

（一）社会治理理论研究的文献综述

国外学界对社会的治理思想和理论由来已久，而且在对社会治理方式不断调整和完善过程中，形成了一套较为成熟的社会治理基础理论，如新公共管理理论、新公共服务理论、治理与善治理论等。而这些理论也为本书研究奠定了重要基础。由于相关理论较多，本书主要沿着社会治理理论发展阶段以及相关视角两个方面进行综述。

1.社会治理理论发展阶段及观点的综述

国外学界对社会治理理论的研究时间较长，大致可分为以下三个阶段：

第一阶段（19世纪中期）：社会治理理论产生阶段。在这一阶段，主要是从政府社会治理及相关职能的角度出发，认为政府履行社会治理职能主要是进行社会秩序管理，旨在维护资产阶级的利益和社会的稳定。与此同时，也强调政府社会治理职能是有限的，主张社会自我管理为主。

第二阶段（20世纪初至80年代）：社会治理理论发展阶段，也称为政府全面管理阶段。认为社会自我管理的作用是非常有限的，政府对社会的宏观控制应得到重视，以社会福利最大化为目标的社会治理理论和福利国家理论使西方社会治理理论逐渐走向成熟。建立完善的社会保障和福利制度、缓和资本家和工人关系成为这一时期社会治理的主流思想和措施。

第三阶段（20世纪80年代后）：社会治理理论繁荣阶段。20世纪80年代，西方很多发达国家出现了“滞涨”状态，在市场和政府都出现失灵的情况下，西方学界对社会治理理论研究开始沿着如何处理政府、市场和社会的关系进行，主要分为三种：（1）社会主导的社会治理。这种观点的代表人物主要有洛克、霍布斯、孟德斯鸠、卢梭等，他们强调社会作用大，社会应实现自我管理，国家只不过是社会发展的工具，“自愿组成的联合团体通常会比国家用强迫力量来做得更好”,“小政府—大社会”，即小政府就是好政府。[12]（2）政府主导的社会治理。这种观点的代表人物主要有黑格尔、凯恩斯等，他们强调的观点恰恰与社会主导的社会治理观点相对，认为“只有通过凌驾于市民社会之上的国家，才能超出个人利益，克服市民社会占统治地位的任性、偶然性、贫困、压迫以及各种对立和冲突”，主张建立“大政府、小社会”，即大政府是最好的政府。[13]（3）社会—政府合作治理。这种观点的代表人物主要有彼特·德鲁克、莱斯特·M.萨拉蒙等，他们认为，政府和社会的分离和对立，都不能有效地实现社会治理，必须将其结合起来，才能实现善治，“强调社会治理应主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理”。[14]

2.社会治理理论研究视角及观点的综述

国外对于社会治理理论研究视角呈现多样化，有社会学、政治学、经济学、人类学等宏观视角，研究的内容也涉及方方面面。但归结到具体微观研究视角，则主要表现为制度主义、功能主义和管理主义三大视角，具体研究内容如下：

第一，基于制度主义视角的社会治理理论研究。在制度主义视角下的社会治理研究是主要基于政府改革的收益—成本来论述政府相关制度改革的成效，即衡量社会治理相关制度改革的成效主要取决于它的成本收益比。如诺斯（North,1990）基于市场经济制度与绩效的角度分析成本收益比[15]，皮尔逊（Pierson,2000）和罗思坦（Roth

［法］让·雅克·卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第75—87页。stein,1998）则基于民主政治视角，研究制度的实践与意义[16],Dim-aggio和 Powell（1991）则侧重于组织视角，研究制度对组织的社会学意义。[17]

第二，基于功能主义视角的社会治理理论研究。这一类研究认为社会行动者之间通过互动方式构成了一个动态的社会系统，而行动者的行动则是该系统中的某种结构。行动者在该系统中通过自己扮演的不同角色与社会发生着某种联系。代表作有帕森斯的《社会行动的结构》 《正式组织一般理论的若干部分》 《社会系统》等。[18]

第三，基于管理主义视角的社会治理理论研究。这类研究相对比较成熟，是在新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论的基础下形成的。其中，新公共管理理论将激励机制引入，以效率和竞争为核心价值，促使公共部门不断改革，主张通过公共组织的变革催生社会治理的变革[19]；新公共服务理论是建立在对新公共管理理论批判和反思的基础上的，以民主、参与、人本等为核心价值，强调公共利益的实现，主张在社会治理过程中，更加重视公共利益的实现[20]；治理理论认为治理是“政府改变其在社会中的角色与能力，并在严酷的内在因素限制下，来追求集体利益”（Pierre and Peter,2000）,[21]因而社会治理（治理）是“一种能促使公共管理者或机关内化公共利益，或运用公共支出来实践正面价值的概括性制度或途径”（Lawrence and Heinrich,2001）。[22]

（二）城市化（城镇化）背景下社会治理问题的文献综述

本书选题是在城镇化背景下研究社会治理问题，因而国外学界对相关问题的研究综述就显得尤为重要。从实践来看，国外很多国家已经完成城市化进程。在此基础上，对城市化背景下社会治理问题的研究主要以凝练规律和总结经验教训为主。因而本部分在文献综述方面，也是沿着这两条主线进行的。

1.城市化（城镇化）进程中衍生的社会问题及社会治理的综述

国外学界对此问题研究，主要是以问题为导向，通过研究城市化（城镇化）进程中衍生的社会问题及其相关治理措施，来实现城市化（城镇化）与社会治理的均衡发展。如巴布（Barbu）认为，城市化规模达到一定程度，就会导致滋生“城市病”的风险，表现为人与自然、人与人、人与社会的对立，这都给社会治理带来巨大挑战（Barbu,2013）;[23]而在城市化（城镇化）可能带来的具体社会问题论述上，主要有城市贫民窟（Weaver,1986; Zafar,2009; Shome,2013）;[24]种族马赛克拼图（各种族、民族以同质形式居住在特定的街区，彼此间以“拼图”形式存在，即彼此隔离的状态）（Emilio，1996; Jonathan,2012）;[25]城市的衰落（Kahsai,2010）[26]；等等。在此基础上，西方学界普遍认为，城市化进程是城市和乡村融合的过程，但融合不会自动实现，需要一定的条件，如果条件不具备，就会造成不同阶层分化现象的加剧，给城市化进程中社会治理带来“拉美化陷阱”，即城镇化水平较高，而社会治理水平却很低的失衡局面（Golgher,2008），带来人口过度膨胀、失业严重、收入分配两极分化、环境恶化等一系列社会问题。[27]这些问题的出现不仅会影响城市化进程，而且会给社会治理带来巨大的挑战和风险。

2.城市化（城镇化）进程中社会治理规律研究的综述

这部分研究是顺承上部分而来的，是在对城市化进程衍生出社会问题的治理中形成的，主要可以概括为以下几个方面：一是城市化在解决一些传统社会问题的同时，衍生了一些新的社会问题，如人口膨胀、贫富差距过大、环境污染、社会治安恶化以及社会不稳定等，而在某些领域则是新旧社会问题负面效应的叠加（Ray M.Northam,1975; H.S.Geyer and T.M.Kontuly,1996; Leigh,2001; Sugrue,2005）;[28]二是城市化进程社会治理重视多中心网络治理，强调社会治理的“共治性”和“协同性”，通过整合政府、非政府组织和公民的力量提高社会治理水平，从而减少“搭便车”行为，提高决策的科学性（Gerard van Bortel et al.,2009; Benjamin K.Sovacool,2010;Evan S.Lieberman,2011; Sirkku Juhola et al.,2011; James K.Agbodzakey,2012; Juan Gabriel et al.,2012）。[29]

（三）社会治理评价指标体系的文献综述

在西方学界，社会治理评价指标体系多以社会治理指数的形式出现。由于社会治理在西方直接提及很少，那么西方专门针对社会治理指数构建及评估的研究也很少，而与之相关的研究更的多是为了区别经济管理指数而提出的，旨在通过一些社会指标来评价社会治理水平。

西方国家通过社会指标来评价社会治理的研究主要始于20世纪60年代，最初比较权威的有关社会指标研究文献是由鲍尔（Bauer,1966）提出的。[30]此后，OECD利用社会指标对各国的社会治理和社会发展进行评估，将其定义为“在一段时间内对基本社会问题进行监管的直接的并且有效的数据测量指标”，并且提出了24项衡量指标（OECD,1976）。[31]这之后各国开始重视对自己国家的社会发展和社会治理提出不同的评估指标或建立不同的评估体系，为社会治理的评估提供了依据。具体而言，主要体现在以下三个层面。

（1）趋向于宏观政策研究层面，将影响公共政策的社会因素、社会福利和社会经济因素定量化，并据此建立相关评价指标体系用于评估，如社会因素定量化（Neuman,1997）、社会福利定量化（Andrews and Withey,1976）、社会经济定量化（Choguill,1993）。[32]但这类研究仅仅是对社会治理的某些方面有所涉及，而并没有专门、系统、全面地评估社会治理水平，因而不具有较好的代表性。

（2）趋向于中观（城市或社区）层面，通过提出相关指标，对城市、社区等一类中观主体的社会治理水平进行评估研究，如构建相关指标对城市社会模式进行评估研究（Kloosterman,1996）[33]，对社区媒介需求进行评估研究（Mackenbach,1992）[34]等，但这类研究往往只是提出了一些相关指标，并未形成专门的评价指标体系。

（3）趋向于微观（个人）层面，构建专门指标或指标体系对民众的生活状况进行考察和评估，如医疗健康、个人发展情况、就业与职业生活的质量、时间与休闲满意程度、对商品和服务的评价、个人安全与社会公平、社会机会与参与等（Boelhouwer,2002; Armstrong and Francis,2003）。[35]这些社会指标经过甄选和定量化后，主要用于特定空间模式或社会模式的划分和排名。

二 国内文献综述

国内学界对城镇化和社会治理（或管理）的研究相对较晚，但最近这些年，尤其是最近十年，对二者的研究呈兴盛之势。研究内容涉及两者的方方面面，视角也是非常多元化的。与本书研究密切相关的主要体现在以下几个方面。

（一）相关概念研究的文献综述

本书研究新型城镇化背景下社会治理（或管理）评价指标体系问题，那么与研究密切相关的主要有以下三组概念：城镇化与新型城镇化、社会治理（或管理）与社会治理（或管理）创新、社会治理（或管理）体系与社会治理（或管理）评价指标体系。

1.城镇化与新型城镇化的综述

城镇化，在国外一般称城市化、都市化，是塞瑟达（A.Serda）首次在著作中提出的，被用来大致描述乡村向城市演变的过程；至20世纪，这一名词已经在全世界范围内被多数学者所接受，20世纪70年代后期被引入中国学术界并被接受（周一星，1995）。[36]“城镇化”源于“城市化”，国内学界，城镇化概念最早是辜胜阻（1991）提出的，认为城镇化是在经济发展过程中人口不断由农村向城镇地区集中的过程。[37]而我国政府首次在官方文件中使用城镇化概念则是始于1998年的中共十五届四中全会。至于城镇化概念的界定，目前学界存在一定的分歧，代表性观点如下：一是城镇化是社会生产力发展引起的城镇数量增加及其规模扩大，以及由此引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程（蒙世军，1998；顾朝林，1999）。[38]二是城镇化是农村人口向城镇转移，而导致城镇数量增加和城镇人口比重增大的过程（曾培炎，2001；姜爱林，2002）。[39]虽然这两种观点存在不同，但都表明了城镇化的农村人口向城市人口转移和集中、生活方式和居住方式转变的共性特征。

而新型城镇化的概念内生于城镇化概念，是与传统城镇化相对的。国内学界对新型城镇化并没有一个明确的界定，但大部分学者认为，新型城镇化是城镇化在新时期新的表现形式，主要是指“以科学发展观为统领，以新型工业化以及信息化为推动力，追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路”（吴江等，2009）。[40]新型城镇化与传统城镇化二者之间既有区别，又有联系，二者在时代背景、推动主体、发展动力、发展模式等方面都不相同，新型城镇化是对传统城镇化的扬弃。简而言之，新型城镇化的核心是人的城镇化，关键是提高人的生活质量，要走集约、节能、生态的新路子，防止违反规律人为造，以免出现“有城无市”和唱“空城计”（李克强，2013）。[41]虽然这些概念界定存在一些差异，但都强调新型城镇化是对传统城镇化的一种扬弃，核心是人的城镇化，同样伴随着乡村人口向城镇转移，城镇规模的扩大，旨在推动人口、经济、社会、资源、环境等协调发展，更加强调城镇化的质量。

2.社会治理（或管理）与社会治理（或管理）创新的综述

对社会治理（或管理）的界定，有广义和狭义两种，广义的社会治理（或管理）是对整个社会系统的治理（或管理），包括经济管理、政治（行政）管理、思想管理和对社会发展的管理四个基本部分，其中对社会发展的管理就是狭义的社会治理（或管理）（童星，1991；刘继同，2000）,[42]有的学者还认为，广义的社会治理（或管理）等同于公共管理（李程伟，2005）;[43]还有学者认为，广义的社会治理（或管理）是指整个社会的管理，即包括政治、经济、思想文化、社会生活等多个子系统在内的整个社会大系统管理（郑杭生，2011）。[44]

本书的研究对象是狭义的社会治理（或管理）。对狭义的社会治理（或管理）的界定主要分为以下三类：一是基于政府社会治理职能的角度，认为社会治理（或管理）是政府的一项重要职能，即通过相关政策和法规，对社会生活的方方面面所进行的规划、指导、组织和控制行为（和经纬，2005；李德国等，2005）[45]；二是基于多元主体的角度，认为社会治理（或管理）是包括政府、社会组织在内的多元主体，对社会系统的不同部分、社会生活的不同领域、社会发展的不同环节进行组织、服务、管理和控制的全过程（李学举，2005；张康之，2008；陆学艺，2011）[46]，旨在解决社会问题、预防和化解社会矛盾、应对社会风险和挑战、创造秩序和活力并存的社会环境、维护社会的有序安定（何增科，2009；丁元竹，2008；马凯，2010）[47]；三是基于社会角度，认为社会治理（或管理）是以政府干预和协调为条件，以基层社区自治为基础，以非营利社会组织为中介，动员公众广泛参与的互动过程，强调社会自治与自我管理（李屏南、叶宏，2007；周红云，2009；李培林，2011）。[48]

同样的道理，社会治理（或管理）创新概念也内生于社会治理（或管理），是社会治理（或管理）与创新的复合体。国内学者对社会治理（或管理）创新概念的界定主要分为两类：一是基于过程论，认为社会治理（或管理）创新是社会治理（或管理）的创新过程，主要基于社会治理（或管理）内容发现新的事物、新的理念、新的规范、新的体制、新的方法，进而做出新的实践（杨建顺，2010；李强，2012）[49]；二是基于重构论，认为社会治理（或管理）创新是社会治理（或管理）价值、系统、模式以及体系的不断变革和完善的重构过程，其目的是实现社会的善治（周红云，2009；刘旺洪，2011）。[50]

3.社会治理（或管理）体系与社会治理（或管理）评价指标体系的综述

目前，国内学界对社会治理（或管理）体系概念的界定主要是从体系的构成内容角度来进行的。如魏礼群认为，社会治理（或管理）体系包括社会治理（或管理）工作体系、社会治理（或管理）制度体系、维护群众权益体系、改善公共服务体系、规范社会行为体系、保障公共安全体系和虚拟社会治理（或管理）体系七大方面（魏礼群，2011）[51]；刘旺洪认为，社会治理（或管理）体系包括民生民权服务保障体系、社会纠纷多元解决体系、安全稳定维护应对体系、公民社会培育发展体系、社会治理（或管理）队伍建设体系、社会治理（或管理）组织领导体系六个组成部分（刘旺洪，2011）[52]，等等；宋林飞则是从社会治理（或管理）价值共识、社会治理（或管理）阶段特征、社会治理（或管理）主体、社会治理（或管理）公众参与、社会风险预警与控制等方面具体论述了社会治理（或管理）体系的构建问题（宋林飞，2012）。[53]

国内学界虽然对社会治理（或管理）评价指标体系并没有给出明确的定义，但有些学者，基于不同研究视角，对其内涵给出了界定：认为当前阶段社会治理（或管理）评价指标体系就是政府社会治理（或管理）职能绩效评价指标体系，主要是用来衡量政府绩效的（王莺，2008）;[54]有的学者则以地方政府为例，认为地方政府社会治理（或管理）评价指标体系是衡量地方政府社会治理（或管理）能力绩效的评价指标体系，应分为非政府组织（NGO）和居民两个评价维度的指标体系（黄强等，2009）;[55]还有学者则认为，社会治理包括社会管理和社会参与，因而社会管理评价指标体系是社会治理评价指标体系的一部分（中国社会管理评价体系课题组，2012）。[56]这些研究为本书指标体系构建提供了思路，但很显然，与本书的研究对象存在较大的差别。

（二）（新型）城镇化背景下社会治理（或管理）问题研究的文献综述

目前，国内学界对（新型）城镇化背景下社会治理（或管理）问题研究处于萌芽阶段，相关研究成果非常少。为数不多的研究将关注点放在城镇化与治理转型的关系，以及城镇化进程中社会治理（或管理）问题研究等方面。

1.（新型）城镇化进程与治理转型之间的关系研究

治理转型是社会治理的一个重要方面。此类研究认为，城镇化进程与治理转型，尤其是地方政府治理转型之间是一种表征关系，即城镇化需要政府治理转型来支撑，而政府治理转型的变迁也是在城镇化背景下作出的。具体来说，在城镇化进程中，政府为了更好地适应自身角色，不得不强化公共服务和社会治理（或管理）等本质性职能，在不断转变政府职能过程中实现治理转型，而治理转型本身则属于城镇化过程（郁建兴、冯涛，2011）。[57]虽然此研究与本书研究对象略有差别，但笔者认为，此文提出的二者表征关系同样存在于新型城镇化与社会治理之间。

2.（新型）城镇化背景下探讨社会治理（或管理）问题

国内学界在城镇化背景下研究社会治理问题也是最近几年才开始出现的。代表性学者及观点有：徐学初在肯定了城镇化具有促进经济发展、提升社会发展层次等作用的基础上，强调城镇化进程会在一定程度上催生社会治理（或管理）的加强与创新。具体来说，城镇化进程会逐步打破传统社会治理（或管理）模式，表现为社会治理（或管理）中的一些深层次问题和矛盾不断显现，给社会治理（或管理）带来了风险，而这在客观上要求加强和创新社会治理（或管理）来适应这种新变化，久而久之，社会治理（或管理）水平就会得到提升（徐学初，2012）。[58]陈庆立则将关注点放在了农村社会治理（或管理）问题上，认为新型城镇化进程中伴随着农村生产、生活方式的改变，社会治理（或管理）的重点应放在农村社会治理（或管理）问题的研究上，据此提出一系列加强农村社会治理（或管理）的对策建议（陈庆立，2013）。[59]以上研究更多的是将（新型）城镇化作为一个研究背景，并没有在深入探讨（新型）城镇化与社会治理（或管理）基础上研究相关社会治理（或管理）问题，且缺乏一定的深度。

（三）社会治理（或管理）评价指标体系研究的文献综述

目前学界对社会治理（或管理）评价指标体系的研究还处于起步阶段，现有与之密切相关的研究主要集中在以下三个方面：

1.侧重于从居民幸福感的视角构建社会治理（或管理）评价指标体系

这类研究的指标主要是从住房、收入、就业、教育、环境、卫生、安全、工作、生活等民生方面进行选取的，通常在指标体系的应用上，坚持主观指标和客观指标相结合的原则（郑方辉，2011；谭敏，2013）[60]，但这类研究只是将研究重点立足于民生问题，而忽视了社会治理（或管理）其他方面的内容，缺乏一定的代表性和全面性。

2.以政府为对象，侧重于从政府职能和绩效考核的角度构建社会治理（或管理）评价指标体系

如王莺构建了包括维护社会公平、维护社会秩序、人口素质、保护环境、可持续发展5个内容层32个指标的政府社会治理（或管理）职能绩效评价指标体系（王莺，2008）;[61]黄强、程旭宇等则构建了以非政府组织、居民为目标群体的地方政府社会治理（或管理）能力绩效评价指标体系，并进行了实证分析（黄强、程旭宇等，2009）;[62]李超显则基于DEA模型，从投入与产出角度对政府社会治理（或管理）职能绩效进行了评价（李超显，2012）。[63]但这类研究只关注了社会治理（或管理）中的政府这个重要主体，而忽视公众、社会组织等其他重要主体，与现阶段多元社会治理（或管理）主体的发展趋势存在一定的距离。

3.以社会治理（或管理）多元主体为对象，侧重于从多元共治的角度构建社会治理（或管理）评价指标体系

这类研究与本书最为契合，但相关研究却很少，能检索到仅有中央编译局课题组的社会治理评价指标体系。该课题组（2012）认为，社会治理包括社会管理和社会自治，其构建的指标体系包括人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与6个二级指标以及35个三级指标，坚持主观指标和客观指标相结合，但并没有进行实证研究。[64]

三 研究述评

尽管各位学者对新型城镇化、社会治理评价指标体系的研究都有不同程度的涉猎，但很少有学者将新型城镇化与社会治理评价指标体系有机结合起来进行研究。本书认为，当前阶段新型城镇化是研究我国社会问题的最大背景，新型城镇化与社会治理具有价值层面和工具层面的耦合互动关系，因而社会治理评价指标体系构建中需要体现新型城镇化的人口、经济、社会、资源、环境等多要素协调发展的内在要求。

尽管有一些学者开始积极关注城镇化与社会治理的相关性研究，或是在城镇化背景下研究社会治理问题，但现有研究大多仅仅以城镇化作为一个宏观背景，而缺少从探寻二者之间的内在逻辑关系，并从逻辑关系出发，研究现有社会治理问题。本书认为，新型城镇化与社会治理存在外在和内在两个维度的逻辑一致关系，研究新型城镇化背景下社会治理问题，需要在深入把握二者内在逻辑的基础下进行。

尽管有些学者已经开始构建社会治理评价指标体系对社会治理水平进行评估研究，但现有研究大多是以政府为对象的，针对政府社会治理水平的绩效评估，鲜有涉及公众、社会组织等其他重要主体；在研究内容上也是以民生问题作为重点，鲜有涉及公共安全、社会参与等方面。本书认为，当前阶段，社会治理是多元主体实施的社会治理，离开其他主体建立指标体系，并对社会治理水平进行评估，是有失公允的，也是不全面的；仅仅关注民生问题，而忽视其他方面的社会治理评价指标体系的构建与应用，显然是忽略社会治理的维系秩序、保障权利等其他目标的实现。