三 发展混合所有制经济的基本思路与途径

围绕“两个毫不动摇”，发挥市场配置资源的决定性作用，在明确混合所有制的实现范围、提高国有资本的集中度和配置效率的基础上，以优化股权结构为突破口，丰富混合所有制改革实践成果，探索金股、优先股等创新方式，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制经济，着力推动混合所有制经济从追求形式和数量的“粗放式”混合向更为重视发展内涵和质量的“集约式”混合转变，使产权多元、治理优化的混合所有制成为社会主义基本经济制度的重要实现形式，为完善社会主义市场经济体制夯实微观基础。

（一）明确范围，通过分类确定混合所有制经济的红线与底线

明确范围，属于发展混合所有制经济最重要的顶层设计。目前各界对混合的范围没有达成共识。要通过优化国有经济布局、分类改革，明确国有经济需要控制的关键行业和领域，从宏观层面确定哪些行业、环节和领域可以混合，哪些是混合所有制的限制性区域，应国有独资、国有绝对控股的领域即是混合所有制经济的红线和底线。

1．绝大多数领域发展混合所有制经济无禁区，提高国有资本集中度、优化配置效率

改革的前提和基础，必须要解决国有经济布局宽泛、追求自身利益最大化、实现国家战略意图不明显的问题。优化国有经济布局，推进国有资本服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步，提高国有资本的集中度。混合所有制中的国有资本可以根据国家战略需要程度和重点不同，采取绝对控股或相对控股的方式保障国有资本在特定领域的控制力，并以相对控股、参股或有序退出方式，建立动态调整的国有资本流动机制，增强国有资本的活力和影响力。

把混合所有制企业与纯粹国有企业分开，还原混合所有制企业商业化、市场化的地位。实现国有经济布局领域产业产权广泛开放，除关系国家安全领域应保持国有独资、缓行混合所有制改革外，绝大多数行业发展混合所有制经济应无禁区。按照存量优化、增量提升原则，加快竞争性行业国有企业混合所有制改革步伐，部分基础设施和公共服务领域也可采取公私合作的PPP模式混合发展，推动国有资本从一般竞争性领域有序退出，明确国有资本增量一般不再以国有独资方式进入完全竞争领域。根据国有经济功能定位，分类推进混合所有制经济发展。

——少数领域缓行混合所有制经济。少数涉及国家安全的特殊领域，应靠纯粹国有企业或非营利性机构实现，主要任务是做好服务、减少浪费，发挥弥补市场失灵的作用，如国防军工、战略物资储备、电力和铁路等网络调度以及基础性研究等，这类企业或机构更多是以提供公共产品和服务、增进社会效益为目的，因此暂时不适合发展混合所有制经济。此外，国有资本投资运营公司也可以保留国有独资的形式。

——多数行业和领域加快混合所有制经济发展。在竞争性行业以及多数基础设施和公用事业领域，国有企业改制为混合所有制企业应无禁区，可通过多种途径与社会资本交叉持股，或采取公私合作模式。混合所有制企业要遵循市场规律，公平参与竞争，以为股东和社会创造价值、增进效率为目标。鼓励社会资本加强交通、能源、水利、环保、社会性基础设施投资，推动核电、电网、油气管网、铁路、电信领域投资主体多元化。在竞争性领域，如装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计等，过去认为属于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，现在已不具备控制地位或运营效率不高，因此需要加快推动混合所有制改革步伐。

——一般竞争性领域国有资本建立动态有序退出机制，允许发展非公资本控股的混合所有制经济。国有资本必须从不具备竞争优势、效率低下、无法有效发挥作用的领域退出，动态流向经济社会发展不同阶段的重点领域，实现国有资本投资运营服务于国家战略目标的定位。对于餐饮、旅游、家电、建材、纺织、商贸流通、房地产、轻工等一般竞争性领域，要加大引入民间资本力度，通过产权转让、资产处置等多种方式，降低国有资本持股比例，实现国有资本有序退出，允许发展各类非公有资本控股的混合所有制企业。

着眼长远，国有经济布局不是固化的，随着社会主义市场经济体制逐步成熟定型及国家公共治理能力的强大，国有经济承担的各种公共职能可能越来越多地被市场化方式所取代，可以允许符合条件的非公资本在特定领域独立建设运营，政府通过购买服务、约定回报等模式加大对社会资本的开放力度，允许实行社会资本控股方式。

2．垄断行业以PPP模式发展混合所有制，提升服务保障水平和效率

垄断行业主要指电力、铁路等全国性管网行业和供水、燃气等市政公用事业领域，具有网络属性和成本弱增性特征，现阶段被认为是影响国民经济命脉的重要行业，肩负保障国家经济安全、提供基础性普遍服务功能。垄断行业改革方向中央已经明确提出要求，根据不同行业特点实行网运分开，放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。垄断行业进行混合所有制改革需要自上而下推进，政府控制改革的节奏，增强信息透明度，且在充分论证的前提下提出改革方案，按行业和领域分类推进，从具体企业和项目入手，“一企一策”，改革不应由国有企业或单一管理部门自行提出混合所有制的方案。垄断行业分拆出的竞争性业务，大力发展混合所有制经济，公开公平公正参与市场竞争；具有网络属性的自然垄断环节在保持国有资本控股地位的前提下，允许采取PPP模式对社会资本开放，发展混合所有制；直接关系公共利益和保障公平竞争的网络调度环节，可以实行国有独资或直接设立特殊机构的方式，回归完全公共性。

在我国垄断行业改革要取得突破，必须推动基于股权合作的PPP模式有较大进展，这是积极发展混合所有制经济的重点领域。与完全国有化相比，混合所有制有利于拓宽资金来源渠道和引入多方参与，促进效率和服务质量提高，减少因信息不透明而造成的腐败、浪费现象。国有资本继续以控股或参股形式，也可以避免完全民营化后服务质量降低或中断的风险，提高对公共服务的保障和监管水平。在国外，这种基于股权合作的PPP关系，已经成为私人参与基础设施和公用事业、促进行业发展的重要形式。引入PPP的重点是要解决好市场准入机制、项目回报机制、风险控制和非公资本保护机制等不完善的问题，增强透明度和规范性。建立统一、公开透明的财政补贴机制，对国有企业和混合所有制企业应一视同仁。同时政府在协调好行业监管与合同监管关系的基础上，加强和完善对PPP项目服务质量和价格的监管，防止企业利用垄断地位损害社会和公众利益。

自然垄断环节国有资本继续控股经营，控股形式主要依据自然垄断范围和外部性影响来区分，非公有资本可以通过参股，甚至允许以控股方式广泛参与基础设施和公用事业。

（二）突出核心，把优化股权结构作为发展混合所有制的突破口

加快在竞争性行业领域发展混合所有制经济，优化股权结构，着重解决国有企业股权比例过于集中、市场化运行机制不健全等问题，发挥各类资本取长补短、相互促进的作用，实现资源的有效配置，推动混合所有制经济从追求形式和数量的“粗放式”混合向更为重视发展内涵和质量的“集约式”混合转变，真正促进国有企业体制机制转换和市场主体地位形成。

1．配置合理的股权结构是混合所有制的关键所在

除国有资本必须保持独资、绝对控股的“红线底线”外，国有企业混合所有制改革要突破“限制股比”的思维方式，改变国有股一股独大、内部人控制局面，建立各类股东利益风险共担、相互制衡约束的有效治理结构。配置合理的股权结构是发展混合有所制的关键和核心，只有相对均衡的股权结构才能保证投资者真正到位，国有资本可采取相对控股或参股方式，允许非公资本持股比例占三分之一强等股权结构安排较为实际，使投资者真正到位，建立用手投票的机制而不是用脚投票的机制，让其他股东在公司决策和有效治理中发挥关键作用。因此，从激发企业活力的目的出发，必须把优化股权结构作为发展混合所有制经济的突破口，积极引入各类投资者，竞争性领域国有资本持股比例不设下限，以市场为导向鼓励企业兼并重组，根据国家战略需要和公司发展实际设置股权结构。探索建立国有股东“金股”机制，通过约定对特定事项行使否决权，保障国有资本在特定领域的控制力。

2．重点在大型国企集团公司层面发展混合所有制经济

在企业集团哪个层级推进混合所有制，也是实现混合由只重视形式和数量到更重视内涵和质量的转变的关键。国企都是国有独资企业，过去的改革都是在下属企业层级拿出优质资产进行上市或股权多元化改革，分离出的低效和无效资产及人员和债务负担长期得不到解决。这轮改革，除少数集团母公司必须采取国有独资公司形式或成为国有资本投资运营公司外，多数企业集团重点是推动一级企业也就是母公司层面股权多元化改革，推进具备条件的母公司整体上市、成为公众公司是国有企业推进混合所有制的重要途径。

无论上市与否，集团一级企业母公司层面都可以通过引进战略投资者、兼并重组、公开募股、交换股权、中外合资、债权转股权等办法进行股份制改革，通过增持减持的股权流转和交易，实现股权结构优化，促进公有、非公有资本双向进入、交叉持股、融合发展。股权投资者选择方面，产业关联、资源互补等协作动机者优先。同时，还可通过利用各类基金的形式，鼓励国有资本与创业投资基金、产业投资基金、政府引导基金等各类资本共同设立股权投资基金，积极参与国有企业改制上市、重组整合、资产并购。还可引入风险投资、私募股权投资等金融资本参与。

对于央企体量过大，民营企业直接参与产权改革，仍存在股比过低、话语权缺乏、动力不足的问题，我们认为，对有些企业适时进行拆分剥离、规模去恐龙化的资产重组也是一种现实的选择。多种原因导致一些巨型央企是由若干个企业简单拼凑在一起，业务多元化、管理多层级化，存在利益输送、“大而不强”的问题。改革的思路，不能简单让民资外资企业来入股参股，而应根据行业特点，收缩范围，保障重点，剥离非主业和非核心企业，实施“归核战略”，提高核心竞争力，在此基础上积极发展混合所有制经济。同时还必须借助资本市场和金融创新，多方式、多渠道让民间资本积极参与。允许民营企业对国有企业剥离分拆的非主营业务，实现完全控股甚至民营化。

（三）创新方式，多渠道丰富混合所有制经济实现途径

鼓励非公资本以参股或控股方式参与国企改革，通过PPP模式进入特许经营领域，消除所有制歧视和各种隐性壁垒，带动民营经济转型升级和健康发展，进而激发市场主体的活力和创造力。探索金股、优先股、特殊管理股等创新实现方式，丰富混合所有制实现途径。

1．鼓励发展非公资本参股或控股的混合所有制经济

促进民营企业等非公资本通过并购重组、控股参股等方式全面参与，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。按市场导向和公开公正原则，构建有效的利益共享和风险共担机制，优化市场结构，提高企业活力和效率。支持非公资本投资通过PPP方式进入基础设施和公用事业建设运营项目，进入国有经济布局“红线底线”之外的行业领域，“法无禁止即可入”，除规定领域外，对引入的民营资本股权比例不设限制。

加快制定支持非公有制经济参与国有企业改革的政策规定和实施方案，明确非公资本的进入机制和途径。非公投资主体可以货币出资，或以实物、股权、知识产权、土地使用权等法律法规允许的方式出资。非公资本通过证券市场、产权市场等平台，以出资入股、股权收购、认购可转债、股权置换等多种方式参与国企混合所有制改革重组、改制上市或上市公司的增资扩股。针对民营企业资本规模相对较小的实际，可以允许其联合起来，通过设立股权投资、风险投资等基金的方式，捆绑起来参与国有企业改革。建立非公资本退出机制和渠道，制定并完善各类产权转让管理办法，在资产评估、产权置换、土地使用、职工安置及社会保障等方面做出明确规定，保障各类资本可以自由进入，无障碍退出。非公有制企业兼并、参股国有企业涉及的行政划拨土地，只要不改变原企业的土地用途，经批准可继续使用。非公有制企业收购、兼并国有企业时，其价格的确定要遵循市场原则，增加透明度，防止暗箱操作，充分听取职工意见，保障职工的合法权益。在公司治理层面，为保障非公资本小股东的知情权和参与权，可以通过公司章程约定的形式，保障民间资本和小股东在董事会的席位和话语权。

鼓励与外资在境内外合资合作。继续利用外资参与国有企业改制重组、合资合作，推进国有企业与跨国公司实行资本、技术、人才和管理对接，提高合作的质量与效益。加快改制企业“走出去”步伐，通过海外并购、投资、合资合作等方式，获取国际资源以及市场、技术等资源，以混合所有制企业形式深度参与国际竞争和全球产业分工，提高国际竞争力，规避发达国家主导的全球贸易投资规则对国有企业的约束壁垒。现阶段，外资参与发展混合所有制经济，要与对外资的开放和外商投资产业指导目录相结合，防止“全盘外化”，避免出现影响产业安全的问题。

有选择地进行员工持股。伴随着国有企业改革和股份制经济发展，员工持股在我国经历了产生、发展到暂缓、停滞和再发展的历程。政策层面，国资委曾两次对国有企业实行员工持股进行清理规范和限制。目前，国有企业员工持股仍然争议很大。一般认为国有资产是全民资产，人人有份，由国企内部人员持有不公平，且资源型、政策性、垄断性较强企业搞员工持股更不公平。全员持股是新的“大锅饭”，不能形成风险利益共担机制，激励作用并不明显，并且还容易造成国资流失，存在利益输送，“一夜造富”，变成少数内部人的牟利工具。因此，国有企业推进员工持股一定要慎用，有选择、有限制地进行员工持股。

在国有企业与混合所有制企业选择中，仅在改制为混合所有制企业后进行员工持股；在垄断行业与竞争性行业选择中，仅在竞争性行业考虑员工持股；在国有企业经营主业和辅业选择中，仅在辅业改制、资产剥离中考虑员工持股；在资本密集型与人力资本贡献大的知识密集型领域中，仅在知识密集型企业中考虑员工持股；在全体职工与部分骨干人员持股选择中，选择经营管理层、技术业务骨干持股为好。因此，重点可在科研院所公司化改制、少数知识产权贡献大的高新技术企业率先实行员工持股，形成金融资本与人力、技术资本等要素融合发展，进一步激发企业发展的内生动力和创新力。

2．采取金股、特殊管理股、优先股等多方式探索创新

以“金股”等创新方式，保障国有资本的影响力。“金股”的实质是政府特权，可通过立法、公司章程和股权出售协议三种方式实行。作为一种政府持有的对特定事项行使否决权的股份，其主要作用体现在否决权，而不是收益权，政府可以监测和否定企业损害或者不利于国家整体利益和战略的发展方向。比如，对企业的股权变动做出限制，防止一股独大、恶意收购和接管，特别防止外资收购本国重要战略行业的企业。确保企业现有目标不发生重大改变，防止企业战略资源或资产被出售，确保投资者遵守股权收购协议的其他承诺。

探索建立特殊管理股制度。特殊管理股是通过特殊股权结构设计，使创始人股东（原始股东）在股份制改造和融资过程中，有效防止恶意收购，并始终保有最大决策权和控制权的股份。一般规定，不论有多少普通新股加入，特殊股权的持有者都不必注入新的资金，仍能保持自己所持股权在决定重大事务时具有足够的发言权与决定权，从而在制度上保证了原始股东（创始人股东）的控制力。特殊管理股在发达国家的资本市场中具有重要的地位。美国纽约时报社、华盛顿邮报社、华尔街日报社和英国每日邮报社、每日电讯社等上市报企，都采取了双重股权制度，防止恶意收购，避免股市短期波动对报业的过多影响，确保创始人始终保有最大的决策权和控制权。我国重要国有传媒企业转制、股份制改造过程中也可探索实行特殊管理股制度。这种做法既符合现代市场经济和现代公司制度基本规则，也符合意识形态工作特点和文化传媒企业特殊管理要求。

推行优先股方式。相对于普通股而言，优先股是股份公司发行的、由公司发起人或公司内部职工持有的、比普通股享有优先分配股息和公司剩余财产权利的股票。优先股与普通股不同之处在于，具有优先分配股息的权利，当公司解散、改组和破产时，优先股股东具有比普通股股东优先分配公司剩余财产的权利。优先股也可以在与普通股同时发行的若干年后上市自由买卖和转让。通常情况下，优先股股东不能参与公司的经营管理。但是，当公司研究与优先股有关的问题时，优先股持有人则有权参与会议。

（四）规范程序，实施过程和操作细则决定着混合所有制的成败

明确混合所有制经济的实现范围、优化股权结构至关重要，但实施过程和操作细则同样决定着混合所有制经济改革的成败。混合所有制经济改革的目的不是为混而混，而是为了激发企业活力和创造力，任何运动式、刮风式、盲目性操作，都违背改革的目的和初衷。改革必须自上而下进行总体要求和规范，并与尊重基层创新经验相结合。国有资产评估定价机制是实施过程中的关键，只有依法依规操作才能有效规避国有资产流失的风险。

1．推动改革自上而下系统性实施

国有企业发展混合所有制经济的总体要求自上而下、分层分类推动实施，并根据地方国有经济分布特点，尊重基层的创新精神。尽管许多地方国企改革、混合所有制改革方案已经先于中央层面出台发布，有了明确的量化目标和路线图、任务书、时间表，部分中央企业也自行推出改革方案，但应该在中央统一规范布置下推动，加强中央层面的顶层设计，尽快出台国企改革和发展混合所有制经济的指导意见。对其中的关键性问题，如改革的突破口、切入点、风险点予以明确回答和解决，通过设置红线底线的办法，明确国有经济需要控制的关键行业领域。此外，还要包括目标任务、实现路径、政策支持、保障措施、风险防范等相关系统性设计。

国家层面的指导意见对地方改革方案予以规范引导，同时要充分发挥地方基层的积极性和创造性。中央、地方国企在功能作用上略有区别，国有经济行业分布也不尽相同，改革的重点、切入点可能有所差异。由于中央企业涉及国家安全和经济命脉等全局性、敏感性问题，改革需整体系统设计。各地针对各自面临的主要矛盾和实际问题制定符合地方特点的实施方案，允许借鉴国际通行规则和经验，进行改革创新，防止“一刀切”。地方国企涉及市政公用事业比重较大，改革重心在更好地提供城市公共服务和提高就业水平等民生保障方面，因此混合的力度、对社会资本开放的程度可以更大些，一般竞争性领域退出的步伐可以更快些，提高国有资产证券化率也更为容易实现。允许地方政府通过发展混合所有制经济来清理地方债务，以服务于地方城市建设的融资性平台公司为例，公司实质是助推地方政府追求GDP，且将政府债务转移到国有企业身上，因此，允许地方融资性公司引入社会资本参与经营，减轻地方政府的财政负担和加强风险防范。

2．完善国有资产评估定价机制

资产评估定价是难点，也是关键，要进一步优化程序，更多地通过公开的、全国性资本市场和产权股权交易市场，实现企业有形与无形资产价格发现的功能，提高市场效率，推动相关配套制度建设和监管改革，从制度设计上避免国有资产流失。

按“进场属常态，协议属例外”的原则，制定例外清单和例外审查制度。对于国有资产和产权转让，建议制定明确的例外清单，清单内的国有资产可采取协议转让方式，到相应权限的监管部门备案，清单之外的国有资产转让，一律进入产权交易所交易。如果进场之后确实出现“只有一个受让方”或找不到受让方情况，要优先考虑延长挂牌时间，确需调整挂牌价格再上市的，要收回审批权限。对于国有企业引入战略投资者等情况，要建立严格的例外审查机制，聘请独立的第三方对引入战略投资者的必要性和可行性进行论证，并按商业惯例，聘请独立的中介机构与潜在受让方进行询价议价。

允许更多的企业在全国性交易所上市，并建立与地方交易所对接的全国性交易信息平台。全国性的产权和证券市场是资产价格发现的最佳场所，建议结合当前的金融改革要求，对相关规则进行必要修订和调整，允许更多的国有企业在全国性交易所进行资产和产权交易。建立全国性的国有资产转让信息（网络）平台，让各地方产权交易所将国有资产转让信息对接至该网络平台，通过该平台集中发布，解决信息披露和竞价不充分等问题。

加快建立“法定审计+法定评估”体制。在国有产权转让前引入强制性专项审计，形成“法定审计”机制，重点针对近三年的产权变动以及各项关键性经营领域展开专项审计。同时，国有资产和产权转让引入强制性评估，即“法定评估”，明确评估过程中的法定权责关系。

3．规范推进混合所有制的操作流程

发展混合所有制经济，在实施操作过程中，要坚持分类实施，梯次推进；控制节奏，优化程序；政府引导，相机抉择；先易后难，增量优先。企业国有产权（股权）转让、增资扩股、上市公司增发等，除国家有规定外，都应在产权、证券等多层次资本市场公开披露信息，实现价格发现功能，择优确定投资人。要建立健全第三方监督机制，国有产权持有者在清产核资、财务审计、资产定价、股权托管等方面，采取公开竞争方式引入第三方机构，建立股东付费的委托服务模式，杜绝场外交易和内幕交易。应该建立利益相关人员的回避制度，利益相关人员不得参与混改方案的制定和组织实施工作，以防止关联交易和利益输送。

推进混合所有制应履行法律法规明确的程序。根据国务院出台的国企改革指导意见、优化国资布局要求和发展混合所有制经济指导意见等顶层设计和有关政策要求，国有企业股东会或董事会制定推进混合所有制的方案。方案需征求职工意见，充分保障职工对企业改制的知情权、表达权和监督权。方案最终需要报国有企业改革领导小组或同级政府审定批准，报同级国资监管机构备案。国有企业集团下属企业改制重组，一般由集团公司决定，重要子公司改制重组方案报本级国资监管机构，国有控股上市公司按相关规定程序执行。改制重组涉及公共管理事项的，须报政府有关部门审核或征求意见。

（五）完善监督，构建国资管理新体制是混合所有制成功的保障

以混合所有制改革为契机，通过组建或新建国有资本投资运营公司，推动实现国资管理从“管人管事管资产”向“以管资本为主”转变，近期完善国有资本管理方式，减少行政干预，进一步提升国资管理效能，远期构建国有资本统一管理新体制。

1．近期完善国有资本管理方式

国有资本管理去行政化，完善对混合所有制企业管理的有效方式，从“管控”走向“治理”。借鉴地方国资委行使出资人权责的有益经验，着重围绕关系出资人权益的重大事项和履行出资人职责的重点环节，优化管理职能，制定出资人审批事项清单，明确出资人权力边界、行为边界以及企业自主权的边界。以管控资本投向、优化资本结构、规范资本运作、提高资本使用效率和效益为重点，完善国有资本监管体系。国资管理方式从管资产向管资本转变，意味着不再是鼓励企业做大，而是鼓励企业提高效率和效益，这是发展方式的重大转变。国资管理行为方式要遵循市场规律和现代企业制度，建立以资本为纽带、依法制定公司章程、按治理结构履行股东权利的治理机制。出资人仅以国有资本股东身份参加股东大会或董事会，提出提案、发表意见、行使表决权，参与公司决策和分享收益，体现出资人意志。通过依法制定或参与制定公司章程，进一步明确国资委与企业之间的权责边界，维护出资人权益。

创新国有资本管理机制，实行更加市场化的产权管理方式。国有股权低于50%的混合所有制企业，不再简单套用传统国有及国有控股企业的监督管理制度，国有股东按约定治理模式行使权利，不能对企业直接行使权利。依法维护企业的法人财产权和经营自主权，各种资本的合法权益都“神圣不可侵犯”，使混合所有制企业成为真正的市场主体。

2．国有资本投资运营公司是实现“以管资本为主”的关键

组建国有资本投资公司或运营公司（简称“两类公司”），也可将具备一定条件的集团母公司改组为国有资本投资运营公司，行使国有资本出资人职能，引导所出资的企业更关心价值创造。形成“国资监管机构（国资委）—国有资本投资运营公司—混合所有制企业”三级架构的国资监督管理运营体系。国有资本监管机构行使监督人职能，不直接干预两类公司持股企业的生产经营活动，两类公司对持股企业行使出资人、股东权利。当然，组建或改组两类资本经营公司，需要一个过程，国资委可能在过渡期内与两类公司共同行使出资人职能，分类改革后的纯粹国有企业仍需国资委扮演出资人角色。合理明确监督者、出资人和运营人三者定位，科学安排运营权、考评权和监督权，进而形成相对分离、相互制约和有机协调的权力配置结构和运行管理体系，进一步提升管理体系效能。

两类公司原则上保持国有独资形式，按照中国汇金公司、新加坡淡马锡公司的模式负责国有资本投资运营。两类公司以出资额为限依法对所投资企业履行出资人权利和义务，通过派驻董事参与持股公司经营决策，不直接干预公司日常经营。改革过程中要妥善处理好两类公司与央企集团母公司的关系，国有资本运营公司可以新设，但更多应该在中央企业集团公司层面上改造而来，减少管理层级。进一步明确两类公司的权利和责任，强化资本经营功能和产业优化功能并重的产融结合模式，防止其演变为具有金融属性的财团，不利于实体经济发展。

3．远期构建国有资本管理新体制

国有资产管理架构必须在国有企业定位明确、分类改革、资本集中度提高的基础上进行重大体制重构，否则仍然难以解决委托代理链条过长、效率低下的问题。鉴于国有资本目前分别由国资委、财政部、行业主管部门分散管理，为适应产融结合大趋势及满足国有资本流转重组的需要，未来可探索构建监管统一的国有资本管理新体制。除国资委系统现行管理的工业、能源、通信、运输行业外，还要逐步将金融、铁路、烟草、文化等行业纳入统一的国有资本监督管理体系，实现国有资本管理整体性、协同性改革。

国有资本管理新体制应按照决策、执行、监督相互分离的原则构建。国有资本的委托人，可在人大层面设立国有资产委员会，作为国资管理的最高决策权力机构，代表全民行使经营性国有资产、金融类国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产的所有权，负责国有资产立法、国有经济战略布局总体设计、重大改革部署等战略决策，重大方案提请全国人大审议。国务院直接授权，两类公司保持相对独立性，履行众多混合所有制企业的出资人代表职责，成为政府与市场的隔离带。