建设“枢纽型”组织，寻求妇女事业的新增长点
傅燕君[1]
摘要：参与社会管理和公共服务，将自身打造成“枢纽型”组织，在与社会组织合作中推动其发育壮大，是妇联体制转型、机制创新、事业发展的新增长点。浦东新区妇联以妇女需求为导向，以公益服务项目为载体，凝聚社会力量，以多样化、专业化的服务，呼应妇女儿童家庭多元化、个性化的需求。构筑起以女性社团为终端的开放式妇联组织网络，努力实现妇女组织由垂直到扁平的转变；构筑起以公益项目为终端的妇联工作运行机制，努力实现妇女工作由系统内自转到社会化公转的转变；构筑起“助人自助”的社会工作理念，努力实现妇女工作者由教育者到服务者的转变。
关键词：妇联 枢纽型组织 妇女事业转型
创新社会管理，既是党和政府关注的大事，也是维护妇女根本利益的实事，更是妇联改革创新、实现自身转型和发展的机遇。那么，妇联应该如何来看待未来的战略提升？妇女事业的新增长点在哪里？回望当年市场经济起步之时，那时候谈得最多的，一是政企分开，二是培育民营企业。只有政企分开，才有真正的市场经济；只有大力培育民营企业，才能有活跃的市场；等等。同样，在大力推进社会建设的今天，要重点推进的也有两点：一是政社分开、政社合作，二是培育社团、发育社会。只有政社分离，才能有真正的政社合作。妇联就是最大的社会组织，我们要在这一“从分离到合作”的过程中，更多地承接政府转移的为妇女儿童服务的项目，参与社会公共事务的管理，实现妇联组织的准确定位和妇联工作的机制创新，将自身打造成“枢纽型”组织，在与女性社会组织合作中推动其发育壮大，这是妇联体制转型、机制创新、事业发展的新增长点。
一 行政化倾向遭遇尴尬，是妇联创新转型的动因
我们经常会遭遇被称为“看得见、摸不着、团不拢、亲不上”的尴尬。所谓“看得见”，就是眼看着体制外多元化的女性群体日益庞大；“摸不着”，就是找不到有效影响这些群体和被这些群体影响的“双通道”；“团不拢”，就是比较难把这些不同群体女性吸引过来、凝聚起来；“亲不上”，就是传统的工作方法与这些女性群体的话语体系对接有些不畅，比较难亲近她们。有专家指出，妇联在年轻白领女性或成功女性中的向心力有弱化趋势。
新形势下，妇女群体和妇女需求均呈多元化、多样化态势。浦东是一个海纳百川的移民城区，也是中国社区形态最为丰富的地区。一方面，人口导入使得女性群体急剧膨胀，妇女工作的对象急剧增多；另一方面，不同的职业背景、文化层次、成长环境、居住区域、经济收入等，使妇女群体日趋多元和小众，直接导致了妇女诉求日趋多样化。无论是妇联机关的“走千听万”“民情实录”，还是来自1000多个居村妇代会和5000多名知心大嫂走街串巷的反馈，都在告诉妇联：传统的妇女组织架构和妇女工作方式，已经难以有效应对妇女问题的新情况、妇女群众的新需求。越来越多的声音呼唤妇联，通过机制创新和体制转型，去寻求“以多样化、专业化的服务，呼应妇女儿童家庭多元化、个性化的需求”的新方法。
新形势下，妇联组织参与社会管理和创新面临着许多新课题。当前社会管理领域存在的许多突出问题，都与妇女儿童有关，如何配合党和政府妥善解决这些问题，对妇联工作提出了更高要求。社会组织已成为政府职能转移的重要平台和服务社会的有效组织形式，如何培育、扶持、依靠社会组织，使不同妇女群体的诉求有渠道、权益有保障、参与有组织、发展有平台，对妇联工作提出了更高要求。妇联组织如何打破依托行政的垂直架构，健全形式多样的扁平组织网络；如何创新运作机制，为妇女群众提供更加直接、有效的服务；如何加强能力建设，不断提高做妇女群众工作的水平，都对妇联工作提出了更高的要求。在创新工作载体中寻求转型契机，在转型体制机制中寻求新增长点，成为解决问题的新途径。
在社会管理创新的大背景下，从妇联组织定位、工作运行机制、资源配置和队伍建设的视角分析我们的不足，主要的问题是“人民团体的定位与具有行政化倾向的组织架构、运作机制之间的矛盾”。具体表现在：组织体制的行政化架构，难以覆盖体制外的妇女群体；实际工作的行政化倾向，难以满足女性的多元需求；资源配置的行政化模式，难以与项目化、社会化的运作相匹配；妇女工作者的机关化思维方式，难以与党的妇女群众工作要求相适应。因此，体制转型、机制创新迫在眉睫。
二 政府实施“枢纽式”管理，是妇联建设“枢纽型”组织的动力
创新社会管理，政府提出了“枢纽式”管理社会组织的模式，在此模式下我们寻求自身的位置，把妇联定位为“枢纽型”组织，提出了“延伸、拓展、整合、创新”的思路，力图发挥妇联组织对女性社会组织“在政治上的桥梁纽带作用、业务上的引领聚合作用、管理上的特色服务作用”。这几年我们作了一些探索，在“枢纽”上聚合各类女性社团和社会组织，延长“手臂”，丰富“触角”，凝聚更多的社会力量来服务妇女儿童家庭的多样需求。
（一）准确定位，努力成为社会组织的“枢纽”
通过公开征集服务妇女儿童家庭的公益项目，吸引一批活跃在社区的社会组织加盟浦东妇女事业。我们将20余家与妇联工作联系密切的社会组织纳入全区妇女社会组织信息库，建立“社会组织领袖沙龙”，开展丰富多彩的活动，在彼此了解的基础上，寻求进一步合作。我们提供培训服务、信息服务，在妇女发展指导中心平台上定期召开社团领袖头脑风暴研讨会、疑难案例分析会、信息发布会等，实现与妇女代表、妇联执委、女性社团、社会组织之间的良好沟通，形成为妇女儿童家庭服务的合力。
（二）重心下移，努力成为社区服务的“枢纽”
在街镇层面，经营社区家庭文明建设指导服务中心。聘请专业社工主持工作，一方面，了解掌握区域内妇女儿童家庭的各种需求，争取政府购买服务；另一方面，凝聚社会组织为区域内妇女儿童家庭提供服务项目。在居村层面，经营社区“妇女之家”，精心培育36个“示范家”，带动全区1000余个“家”，努力使妇联组织这个“娘家”真正成为妇女群众心目中常惦念、感情上可依托，平时找得到、遇事用得上的“温馨家园”，在参与社会管理创新中彰显“坚强阵地”和“温暖之家”的生机与活力。
（三）凝聚人才，努力成为社会工作资源协同的“枢纽”
我们以妇女工作项目为载体，吸引和凝聚专业社工、巾帼志愿者、专家学者等人才，与专职妇女工作者形成了各显其能、协同一致服务妇女儿童的良好格局。妇联根据党和政府的要求和妇女群众的需求研发项目，吸引社会组织承接项目、提供服务；专业社工机构承接项目，运用专业理论和方法整合志愿者等社会资源，服务妇女儿童家庭；各类志愿者发挥专长，参与项目服务；专家学者为项目的推进提供强有力的专业技术支撑。
三 项目化管理，是妇联建设“枢纽型”组织的有效载体
项目管理旨在在“枢纽”中注入社会化运行机制，以项目合作为契机凝聚社会力量，拓展服务功能，畅通诉求渠道，整合社会资源。在7年探索过程中我们走出了四大步。
2007年项目管理在妇联机关试行。将全年工作分割成18个项目，项目负责人由妇联机关同志担任，请教育评估机构做第三方评估，寻求妇女工作运作机制的项目化定位。2008年探索发动基层妇女组织、全体执委共同参与妇女工作项目承接和管理。45个项目遍地开花，一个基层妇联（执委）承接一个项目，凝聚起一个妇女群体，畅通一个诉求渠道，整合一方社会资源，收获一群妇女工作志愿者。执委变妇女工作客体评价者为主体参与者，探索妇联执委履职的新渠道。2009～2011年我们尝试由注册在区妇联的女性社会组织参与申报和承接妇女工作项目。3年里，探索妇联组织以项目管理为载体凝聚社会组织的途径和方法，丰富了工作的触角，拓展了服务的覆盖面，收获了一大批“不在编”的妇女工作者。2011年底起我们项目征集的范围全部打开，全市所有的妇女组织、社会组织包括事业单位都可以申报和承接公益项目。每年10月发起“浦东新区妇女儿童家庭公益项目”征集，召开新闻发布会，在妇联门户网站、社团网、社工网、新浪网、腾讯网官方微博、浦东时报等10多家媒体上，向社会广泛征集服务于浦东新区妇女儿童家庭的创新、创业、创意公益项目和金点子，这是一次别开生面的社会需求调查和社会力量动员。我们收到的项目书和金点子经过整理，由专家、妇联执委、基层妇联干部等百余人评审团投票评审，最终评定出年度妇联工作项目，每个项目能获得区妇联不超过10万元的项目经费。此举吸引了更多的女性社团和社会组织参与浦东新区妇女儿童事业，而妇联机关的同志则从“项目经理”向“项目督导”华丽转身。
7年来，我们探索项目精细化管理，不断完善从项目征集、立项评审、项目实施、督导评估直至项目可持续研究等一系列项目管理流程，建立以项目受众满意度为目标、提高资金利用率为主线、任务进度质量监控为抓手的项目管理系统。将项目审批、执行管理、结项管理、资金管理、档案管理等都纳入项目管理轨道，努力做到“强化内部管理，提高工作效率，规范业务流程，推进项目评估，辅助科学决策”。
至此，妇联“以多对多”的服务模式已初露端倪。妇女儿童家庭服务项目覆盖面有了较大拓展，服务内容有了较大扩充，服务质量有了较大提高。项目服务对象覆盖从0～6岁的婴幼儿到百岁老人，服务内容从心理到身体的关怀，甚至还照顾到了聋人和盲人家庭观摩无障碍电影，很好地体现了浦东海纳百川的文化宽度。我们依靠专业社会组织，实现以多样化的社会服务应对多样化的群众需求。比如，根据市妇联的要求，我们每年春节慰问困难“老三八”红旗手，但每年一次上门送温暖无法解决“老三八”们众多的日常困难和需求。通过公益项目征集，上海好帮手社区服务社设计并承接了“乐龄模范妇女健康促进” 项目，服务“老三八”。我们把一年一度的慰问变成了每月一次的服务，由好帮手提供“从头到脚”的专业服务，为老人洗头理发、洗澡按摩、修脚剪指甲、康复理疗、心理抚慰、打扫卫生等等，以多样化的专业服务满足了老人多种不同的需求。
至此，妇联建设“枢纽型”组织已然起步。妇联通过项目管理、培育社团、参与社会公共事务管理和服务，迈出了组织体系和运作机制转型的坚实一步。构筑起以女性社团为终端的开放式的妇联组织网络，初步实现了妇女组织由垂直到扁平的转变；构筑起以公益项目为终端的妇联工作运行机制，初步实现了妇女工作由系统内“自转”到社会化“公转”的转变；构筑起“助人自助”的社会工作理念，初步实现了妇女工作者由教育者到服务者的转变。
我们努力建设“枢纽型”组织，在积极探索、发挥独特作用的同时也使自身建设和妇女发展事业得到了较大的提升：一是延伸了手臂，工作的联系面和覆盖面不断扩大；二是形成了一批服务妇女儿童和家庭的工作品牌；三是凝聚力、影响力和社会动员能力进一步增强；四是参与社会建设的渠道不断拓展。
四 思考与建议
在实践中我们也发现了一些值得关注的问题。一是具有相应资质和能力的社会组织不够发达。在进行服务项目招标时，能够提供合适且满意服务的不多，选择余地很小。二是社会组织队伍不够稳定。社会组织目前尚未形成较强的吸引力，缺资金、缺人才、缺管理经验，功能难以发挥，拥有一定经历和经验的社会工作者一旦有机会就会另谋高就。三是政府职能转移不到位，购买社会组织专业服务的规定，缺乏实施细则。政府与社会组织伙伴关系的合作行政模式尚未形成，社会组织发展举步维艰。
为此我们希望，党和政府要加大培育扶持力度，加快把妇联等群众团体建设成“枢纽型”社会组织的步伐，探索形成按照中央精神、符合上海实际、具有特大型城市特色的社会组织管理“平台”和办法，以创新社会管理，最大化地促进社会组织的发展。
（一）推动观念创新，充分发挥妇联等群众团体“枢纽型”社会组织的作用
鉴于社会组织双重管理体制中存在的多头管理、责任分散、管理力量不足以及社会组织党建工作体制不顺、行政色彩较浓等问题，政府要推动妇联等群众团体成为“枢纽型”社会组织，在政府管理部门和社会组织之间形成“枢纽式管理”，通过“枢纽”，服务和管理一个系统、一个领域的社会组织，行使一部分党和政府授权或委托的职能，并把社会组织的需求、意见和建议向政府管理部门反馈，使其成为“加强党建工作的支撑、完善双重管理的依托、凝聚团体会员的载体和实现合作共治的平台”。为此，各级领导干部要充分转变观念，提高对社会组织在社会建设中重要地位的认识，充分发挥“枢纽型”社会组织作为党和政府与社会各界群众之间桥梁纽带的作用。要支持“枢纽型”组织通过门户网站、官方微博、报纸电视等载体，定期向社会广泛征集服务民生的创意和项目，定期举办公益创投活动，吸引更多的社会组织和社团参与社会公共服务。要支持“枢纽型”组织，开展更大规模的社会工作专业培训，促使各级群团干部转变观念，提高对建设“枢纽型”社会组织在社会建设中重要地位的认识，更加关心和重视社会组织的培育与扶持，为社会组织发展提供积极热情的服务。
（二）加快推进社会组织体制改革
政府要借力“枢纽”，全面推进行业协会、公益慈善组织、城乡基层社会组织的社会化、民间化。取消业务主管单位的前置审批，使其不再成为政府部门的“附属”。适应城乡多层次、多样化的服务需求，鼓励、支持和引导社会力量在尊老扶弱、助残养孤、扶危济困、救助赈灾等领域成立社会组织，提供“以多对多”的专业化服务。
（三）加快政府向“枢纽”以及通过“枢纽”向社会组织转移职能和购买服务
加快政府向“枢纽”和社会组织转移职能和购买服务，是深化行政管理体制改革的迫切需要，也是促进社会组织快速发展的有力措施。首先，要建立政府向“枢纽”和社会组织转移职能的制度。将政府不该管、管不好、管不了的职能，通过“枢纽”，转移给社会组织。其次，要建立政府向社会组织购买公共服务制度，依托“枢纽”，扶持社会组织发展。可将事关民生的公益性专项资金，从政府直接操作转向依托“枢纽”购买社会组织服务，通过公开竞标，让社会组织参与，既可以解决政府直接提供服务时因缺乏竞争压力可能导致资金使用的低效和机构人员膨胀的难题，又可以解决政府直接“发包”社会组织时以一对多的管理上的力不从心，同时还有利于形成“枢纽”与社会组织的合作伙伴关系，有力地扶持社会组织发展。
（四）借力“工建”“团建”“妇建”，创新社会组织党建管理体制
工青妇是党和政府联系不同方面、不同层面、不同利益的人民群众的纽带与桥梁。借力“工建”“团建”“妇建”，加强社会组织党建工作，是社会组织坚持正确发展方向的根本保证，是巩固和扩大党的执政基础，加强党的执政能力建设的一个重要方面。
（五）通过“枢纽”搭建平台，创新社会组织依法参政议政的渠道
社会组织是民间自愿组成并依法取得独立法人资格的社会团体，其成员来自社会各个阶层，代表着各方面群众的利益。因此，要畅通沟通渠道，建立沟通协商机制，发挥社会组织参政议政的积极作用。一是通过“枢纽”，建立社会组织人才参政议政的平台。在各级群众团体中增加社会组织代表和委员，在党代会、人代会和政协委员中增加社会组织代表，发挥社会组织参政议政的积极作用，增强社会组织的政治责任感和服务社会的功能。二是通过“枢纽”，建立政府部门与社会组织沟通协调的机制。三是通过“枢纽”，建立社会组织优秀人才使用的制度，将社会组织中的优秀人才纳入选拔任用视野，建立从社会组织中选拔和招聘优秀人才的工作机制。
（六）完善“枢纽”管理，建立社会组织社会服务项目管理系统
改革创新工青妇当前的工作运营管理模式，建立以项目考核为目标、资金使用为主线、任务进度监控为抓手的项目管理系统。提高社会服务项目精细化管理，辅助预算资金的合理安排；通过对项目流程审批及关键考核节点的有效管理，加强对项目过程的执行指导和监督；规范项目资金与任务管理流程，提高资金利用率；同时加强跨部门沟通协作，有效配置和共享资源，减少计划拖延和降低运营成本；通过对项目运行数据的积累和分析，辅助领导后续决策。项目中的审批、执行管理、结项管理、资金管理、档案管理等都可纳入项目管理轨道。
要建立更加严密的评估制度，引导各类社会组织和社团加强自身建设，提高自律性和诚信度，将规范管理和培育扶持有机地结合起来，提高项目质量，同时培育社会组织创出公益服务项目的优秀品牌，扩大社会组织的影响力。
[1] 傅燕君，上海市浦东新区妇联主席。