第一章 中国碳排放权交易监管法律制度的现实考察

第一节 中国碳排放权交易的实践与制度探索

一 地方碳排放权交易试点的探索

1．碳排放权交易试点的基本情况

我国《十二五规划》将碳强度目标设立为约束性指标并提出建立碳排放权交易试点。在各项政策酝酿和实践探索的基础上，北京、上海、天津、深圳、重庆、广东、湖北五市两省，在国家发改委的批准下，正式开展碳排放权交易试点工作。根据国家发改委的最初计划，这些试点将于2013年启动，并于2015年逐步推广到全国。自始，中国通过试点方式来探索构建碳排放权交易试点的“实验”正式开始。选择这些地区为试点除了满足一些发展碳排放权交易的条件外，其具体挑选在一定程度上反映了不同地区发展情况的特点，可以探索、试验不同碳排放权交易模式设计在不同地区实际条件下的运行结果，通过地方试验的方式为建立国家级碳排放权交易机制积累经验教训。

总体来说，各个试点根据自身情况积极推进了碳排放权交易试点的建设和运行，深圳、北京、上海、广东、天津五个试点按照既定进度要求在2013年前启动了碳排放权交易，而湖北、重庆则分别在2014年4月和6月启动了各自的碳排放权交易。2016年1月，国家发改委印发《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，统一部署全国碳排放权交易市场建设工作，明确提出要确保2017年启动全国碳排放权交易市场。由于各个试点以及正在构建的全国碳排放权交易机制仍处于变化发展之中，为便于讨论分析各试点的碳排放权交易监管现状和挑战，本书对碳排放权交易试点的考察和分析一般截止于2016年9月，在此之后的发展将在今后的研究中予以跟踪和回应。

在各个碳排放权交易试点正式启动后，我国碳排放权交易发展迅速，规模渐大。尽管启动交易的时间不长，但我国碳排放权交易市场的初始分配配额规模在2013年已达到7.5亿单位配额，紧跟全球第一大碳排放权交易市场——欧盟碳排放权交易市场之后。并且，碳排放权交易试点的配额规模截至2015年1月已达约12.4亿吨。截至2014年年底，七个碳排放权交易试点共成交1581万吨（15809694吨）交易量，成交金额为人民币5.8亿元（577983152元），平均成交价格约为36.6元/吨，2014年日均成交6.3万吨，价格区间为20元～94元/吨。经过两年的发展，各个碳排放权交易试点的配额交易稳步增长，无论市场交易成交量还是市场成交金额都显著增加。截至2016年7月31日，中国七个碳排放权交易试点共完成了约11850万吨的碳排放权配额交易，配额交易成交额累计人民币31亿元，平均成交价格约26元/吨。

然而，在碳排放权交易试点的实验中，各个试点除了建设进度不一，其发展情况也是各异，如交易规模、交易价格各不相同（见表1-1、表1-2）。通过对比两个表格，我们也可以发现，七个碳排放权交易试点中除了湖北的平均交易价格水平比较稳定之外，其余六个试点的平均交易价格都出现不同程度的下跌，其中以深圳的下跌幅度最大。

在履约方面，各个碳排放权交易试点自正式启动至各个履约期结束，每个试点都交出了不一样的履约成绩单。值得注意的是，经过三个履约年度，只有上海碳排放权交易试点在三个履约年度都实现了100%的履约率，其他试点则出现了不同程度的违规情况，具体情况见表1-3。部分试点未及时公布其履约情况，其履约企业具体的数量与结果尚不得而知。

根据各个试点的碳排放权交易管理规定，监管主体应当按照各地的具体规定对上述未能按照规定履行缴纳配额义务的排放单位予以惩罚。例如，2016年6月15日，北京市发展和改革委员会印发《关于责令2015年重点排放单位限期开展二氧化碳排放履约工作的通知》，其中明确了未于2016年6月15日38前完成2015年碳排放配额清算的85家企业名单，并命令这些重点排放单位在10个工作日内完成清算，否则将处以高于市场价3～5倍的罚款。然而，由于关于各个试点实施情况的公开信息有限，目前尚不能确定在实践中这些违规行为是否都已依照规定受到严格处罚。

2．碳排放权交易试点的规制框架及主要规范

上述七个试点的地方人大和政府正逐步通过制定相关的地方性法规、地方政府规章和其他规范性文件等来构建当地碳排放权交易试点的法律/规制框架。例如，2011年11月10日，深圳市人民代表大会常务委员会率先制定通过了全国首部关于碳排放权交易管理和监督方面的地方性法规——《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》。虽然这部法规只有简单的十条规定，但它已被GLOBE Climate Legislation Initiative赞誉为2012年全球气候变化立法活动中的一大亮点。根据上述地方法规的规定和授权，深圳市政府在2014年3月19日制定了详细的地方政府规章。除此之外，北京市人大常委会也通过了一个专门关于碳排放权交易的决定。北京、上海、广东、湖北等试点也分别出台了相关的地方政府规章，当地政府及其部门还制定了一些其他规范性文件（见表1-4）。

可见，大部分地方碳排放权交易试点主要通过制定地方性法规和地方政府规章来为碳排放权交易提供基本的法律规则，关于各个碳排放权交易试点运行的其他具体规则主要是通过其他规范性文件来予以规范。令人注意的是，许多试点在启动初期只以一些非常抽象简单的规定或者草案规则为依据，没有制定相关的、详细的法律依据或其他规范，试点的总量目标设定、配额分配、排放监管等重要步骤都是在没有相关法律依据的前提下所开展和完成的。例如，深圳碳排放权交易试点在2013年6月18日启动时，深圳只有2011年出台的仅有十条原则性规定的地方性法规，而详细的地方政府规章则是在试点启动近九个月后才出台的。除此之外，试点的一些规范性文件明确地规定了有效期，在试点期结束后这些文件将会失效，例如《天津市碳排放权交易管理暂行办法》第四十条规定，该办法将于2016年5月31日失效。为此，天津市人民政府办公厅于2016年3月21日再次印发《天津市碳排放权交易管理暂行办法》，并于2016年6月1日起施行，以接替2016年5月31日失效的管理暂行办法。同理，这个新的管理暂行办法依然有明确的“有效期”，将于2018年6月30日废止。通过对比两个管理暂行办法的内容可发现，除了将履约时间从原来的每年5月31日前改为每年的6月30日前之外，前后两个管理暂行办法的主要内容基本一致。然而，在新的管理暂行办法出台前，市场参与主体难以对新旧更替的规定内容变化获得合理稳定的预期。这在某种程度上与中国试点实验的路径和做法相一致。碳排放权交易试点法律依据的缺失或效力低下，甚至缺乏一定的稳定性与预期性，已成为影响碳排放权交易正常发展和运行的重要因素。

3．碳排放权交易试点监管法律框架的效力与内容

我国碳排放权交易法律监管制度的构建首先需要有健全、有效的监管法律框架。然而，我国碳排放权交易试点实践中仍面临着监管法律规范层次不够高、效力较低，监管规范多样化、差异大等问题，规则竞争问题客观存在，地方保护风险隐存。

（1）监管规范效力层级低

目前七个碳排放权交易试点为了构建碳排放权交易制度已经出台了相应的监督和管理规范。然而，通过梳理上面表格可以发现，各个碳排放权交易试点制定的碳排放权交易监管规范存在法律效力等级较低、法律效力不足的问题。

如上文所述，目前只有北京和深圳的地方人大常委会为碳排放权交易制定了相关的地方性法规或通过了专门的人大决议，其他试点关于碳排放权交易监管的基本规则主要都是当地地方政府制定的地方政府规章。这些地方法规和地方政府规章虽然法律位阶较低、法律效力较弱，但它们毕竟为各个试点提供了一定的法律监管框架。然而，关于碳排放权交易监管的具体规则，特别是碳排放行为监管方面的具体措施、程序等则更多是依靠地方政府部门制定的其他规范性文件或其他政府文件。

以深圳碳排放权交易试点的碳排放行为监管为例。深圳关于碳排放权交易试点的地方政府规章——《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》规定了排放单位监测、报告排放数据及第三方机构核查的基本环节，从而构建了排放监管的基本框架。与此同时，深圳市市场监督管理局在2012年11月6日和7日分别制定并发布了两个针对温室气体监测、报告和核查的指导性文件：第一个是《组织的温室气体排放量化和报告规范及指南》，第二个是《组织的温室气体排放核查规范及指南》，旨在支持建立一个更加全面的MRV体系。在此方面，上海碳排放权交易试点也制定了类似的MRV指南。然而，这些具体详细的MRV规则都是地方政府部门以“技术文件”或“标准化指导性技术文件”的形式予以制定发布的。根据1998年国家质量技术监督局出台的《国家标准化指导性技术文件管理规定》第二条规定：“指导性技术文件，是为仍处于技术发展过程中（如变化快的技术领域）的标准化工作提供指南或信息，供科研、设计、生产、使用和管理等有关人员参考使用而制定的标准文件。”具体而言，如果“技术尚在发展中，需要有相应的标准文件引导其发展或具有标准化价值，尚不能制定为标准的项目”，则可以制定“指导性技术文件”。然而，指导性技术文件不宜由标准引用使其具有强制性或行政约束力。换言之，深圳或者上海制定的MRV指南在法律性质上只能为排放单位和核查机构提供“建议”或“参考”，而不能对其产生法律约束力。

以北京碳排放权交易试点的配额交易监管为例。目前各个试点除了在地方性法规或地方政府规章中有一些关于配额交易秩序监管和市场调控的原则性规定外，针对场内交易的监管规则主要依靠于各个地方交易所出台的交易规则和管理规定，场外交易监管方面则仅有北京碳排放权交易试点出台了专门的配额场外交易监管规则。2011年11月22日，北京市发展和改革委员会、北京市金融工作局联合出台了《北京市碳排放配额场外交易实施细则（试行）》。然而，这个监管规则同样只属于地方政府部门制定的其他政府规范性文件，在法律位阶上也非常低。

总体来说，我国碳排放权交易试点目前的监督和管理规则存在比较明显的法律位阶低、法律效力弱的问题。在一定程度上，这与我国采取以地方试点方式来探索构建碳排放权交易机制、循序渐进地向全国铺开的方法相一致，也与我国现有立法权限配置和立法程序有着重要关系。但是，如果监管规范的效力问题得不到重视和解决，会严重影响我国碳排放权交易试点的法律监管体系构建，也会直接影响我国碳排放权交易的正常发展。

（2）监管规范内容差异大

以碳排放行为监管为例，各个碳排放权交易试点基本采取了排放单位自行监测、报告与第三方机构核查排放数据的模式。在基本的MRV环节和要求上，各个试点的碳排放行为监管规范具有一定程度的相通之处。然而，各个碳排放权交易试点在具体监管碳排放活动方面则存在许多不同之处。

例如，一些试点如上海、天津要求排放单位制定排放监测计划，一些试点对此没有要求。各个试点对于承担排放监测和报告义务的排放单位的门槛条件规定不尽相同。例如，上海、广东碳排放权交易试点都采取了逐渐扩大承担监测、报告排放数据义务的排放单位范围的路径，但是却对纳入监测报告范围的标准规定不同。例如，《广东省碳排放管理试行办法》第六条规定，年度碳排放量1万吨及以上的工业行业企业、年度碳排放量5000吨以上的宾馆等排放单位被确定为纳入碳排放权交易范围及需要履行缴纳配额义务的控制排放单位；而年度碳排放量5000吨以上1万吨以下的工业行业企业则被归类为报告排放企业，不需要参加碳排放权交易并清缴配额。根据《上海市碳排放管理试行办法》第十二条规定，纳入配额管理的单位应当于每年3月31日前，编制本单位上一年度碳排放报告，并上报市发展改革部门；年度碳排放量在1万吨以上但尚未纳入配额管理的排放单位应当每年向政府主管部门报告上一年度碳排放情况。因此，情况相近的排放单位在某个试点可能要承担监测报告义务，在其他试点则可能不用履行监测报告义务。而且，各个试点要求排放单位提交的排放报告的具体内容也有所区别。

内容不尽相同的地方监管规范，可在一定程度上适应各地不同的碳排放情况和执行MRV规则能力，然而，碳排放行为监管规则的不同，直接影响参加不同碳排放权交易试点的排放单位及其他相关主体的权利和义务，进而导致相关企业因减排成本不同而获得不同的市场竞争地位。如果从建立和运行全国碳排放权交易机制来看，各地不同的碳排放行为监管规则还会直接影响各个试点所收集的排放数据的质量和比较。对此，许多碳排放权交易参与者和利益相关者已对根据各个试点不同的MRV规则所收集的数据质量和可比性等问题表示了担忧。

二 全国碳排放权交易监管机制构建的进展

1．主要进展

除了正处于试点实验阶段的七个碳排放权交易试点，全国碳排放权交易机制的构建也在紧张准备当中。2015年9月25日，习近平主席与美国总统奥巴马发表《中美元首气候变化联合声明》，提出中国计划于2017年启动全国碳排放权交易体系。《十三五规划》再次强调要推动建设全国统一的碳排放交易市场。全国碳排放权交易机制通过对参与碳排放权交易机制的排放单位设定排放上限、推行碳配额管理来实现合理控制重点行业的温室气体排放；并通过建立交易制度体系，以市场确定排放配额价格，赋予企业实现减排目标的灵活机制，激励企业有效降低减排成本，这有利于落实各项控制温室气体排放任务，并能推动发展方式的转变、调整经济结构和能源结构，最终实现经济和社会的健康持续发展。根据国家发改委官员透露，全国碳排放权交易体系的建设将分阶段进行（见图1-1）。

2016年1月，国家发改委印发了《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，对全国碳排放权交易市场建设工作进行了统一部署，要求确保2017年启动全国碳排放权交易市场。同年3月，《碳排放权交易管理条例（草案）》开始进入送审程序，并被国务院办公厅列入立法计划预备项目。全国碳排放权交易制度渐行渐近，如何从“试点”顺利走向“全国”，是碳排放权交易制度建设面临的关键挑战。6月13日，国家发改委副主任刘鹤主持召开国家发改委改革专题会议，提出要“加快推进碳排放权交易制度”，全国碳排放权交易市场建设全面进入快车道，2016年成为碳排放权交易市场从“试点”走向“全国”的关键年度。据国家发改委气候司副司长蒋兆理介绍，正在建设的全国碳排放权交易市场将完全不同于现有的碳排放权交易试点，全国碳排放权交易市场必须坚持统一性，包括统一的法律基础、统一的配额分配、统一的MRV体系。

为了建立碳排放行为监管制度，国家发改委已在制定并建立相关行业排放数据的测量、报告等监管制度。《十二五规划》明确提出要建立完善温室气体统计核算制度，逐步建立碳排放权交易市场的目标。国务院《“十二五”控制温室气体排放工作方案》也提出要加快构建国家、地方、企业三级温室气体排放核算工作体系，实行重点企业直接报送温室气体排放数据制度的工作任务。《十三五规划》第四十六条第一节明确提出：“推动建设全国统一的碳排放交易市场，实行重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度。”为了落实上述目标和要求，国家发改委办公厅在2013年10月15日印发了首批10个行业企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行），具体包括发电、钢铁等企业。此外，国家发改委办公厅在2014年12月3日发布了第二批4个行业的企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行），包括石油和天然气生产、石油化工、独立焦化和煤炭生产的企业。然而，上述14个行业的温室气体排放核算方法和报告试行指南（见表1-5）并不是国家发改委制定的、具有法律强制力的部门规章。相反，这些指南在法律属性上属于其他规范性文件，没有强制性的法律效力。正如这些指南本身的说明，在开展碳排放权交易、建立企业碳排放报告、统计核算制度等相关工作时，这些指南仅供相关企业“参考使用”。

以上述指南为基础，国家发改委在2014年发布《关于组织开展重点企（事）业单位温室气体排放报告工作的通知》，要求符合条件的重点排放单位报告碳排放情况。根据该通知，2010年温室气体排放达到13000吨二氧化碳或综合能源消费总量达到5000吨标准煤的法人企（事）业单位或视同法人的独立核算单位，都需要向所在地省级应对气候变化主管部门报送温室气体排放情况，但具体名单由省级应对气候变化主管部门确定并报国家发改委。为了规范统一碳排放报告方法，该通知要求重点排放单位“应采用”国家发改委统一出台的核算和报告指南（如上述14个指南），以确定核算方法与报告格式的规范性和可比性。此外，在具体的报告程序中，重点排放单位向省级主管部门报送碳排放报告后，各地省级应对气候变化主管部门接到报告后应在三个月内组织对报告内容进行评估，并根据实际采用抽查等方式进行核查。通过评估核查的报告数据，由省级主管部门汇总后再上报国家发改委。

可见，国家发改委一方面通过制定关于排放报告和核算的行业指南，明确和规范碳排放报告核算的一些实质性内容和规范化标准；另一方面，国家发改委通过发布通知，初步界定碳排放报告的主体标准、报告内容和报告流程，构建了碳排放报告的基本框架。然而，上述指南或者通知都仅仅是国家发改委发布的其他规范性文件，并不具有强制性的法律效力，不能成为碳排放权交易监管的法律依据。

此外，国家发改委正在建设国家碳排放权交易注册登记系统，其中温室气体自愿减排交易注册登记部分已在2015年1月14日正式上线运行，开通了注册登记功能并与七个试点的交易系统实现连接。这将为全国碳排放权交易机制的运行和监管奠定基础。

2.《碳排放权交易管理暂行办法》

在全国碳排放权交易机制构建的进展中，国家发改委2014年12月10日出台的《碳排放权交易管理暂行办法》无疑是一个重要的里程碑。这是我国关于配额型的碳排放权交易管理和监督的首个部门规章。整个规章除了总则外共有48条，主要包括配额管理、排放权交易、核查与配额清缴、监督管理和法律责任等内容。作为首个关于碳排放权交易实施和监管的全国性法律规范，该暂行办法确定了碳排放权交易机制的基本原则、基本主体、配额交易的基本运作、排放数据报告核查的基本程序和要求、针对违法行为的法律责任等。例如，该办法第四条强调“碳排放权交易坚持政府引导与市场运作相结合”的原则。下文将有针对性地对该规章关于碳排放行为监管、配额交易监管和相关法律责任方面的具体内容进行分析。

国家发改委制定的这个暂行办法，对各个试点中比较相近的一些规定和做法在全国层面上进行了一定程度上的统一，有利于全国性的碳排放权交易运作和监管。国家发改委通过制定部门规章的方式，为全国碳排放权交易机制的建立提供了一定的法律依据和制度基础，是我国碳排放权交易法律制度构建的重要步骤。然而，这个暂行办法仍然有其自身的局限性。首先，从法律效力上看，国家发改委出台的《碳排放权交易管理暂行办法》属于部门规章，与碳排放权交易试点中制定的地方政府规章同属一个法律效力层级，相对于法律、行政法规和地方性法规来说，法律位阶较低、法律效力较弱。构建我国碳排放权交易法律制度，仍需要国务院在将来出台专门的行政法规，例如《碳排放权交易管理条例》。其次，从规章内容看，该暂行办法的很多规定都比较抽象、模糊和笼统，缺乏明确性和可操作性。例如，针对碳排放配额交易的监管方面，该暂行办法第二十三条规定，国家发改委负责“建立碳排放权交易市场调节机制，维护市场稳定”，但却没有具体阐明如何建立并实施市场调节机制。

在构建和实施碳排放权交易监管制度方面，该暂行办法采取了中央统一领导、地方具体实施的模式。根据该办法第五条规定，在中央一级，国家发改委是国务院碳排放权交易主管部门，负责碳排放权交易市场的建设，并对其运行进行管理、监督和指导；在地方一级，各省级发改委是省级碳排放权交易主管部门，对本行政区域内的碳排放权交易相关活动进行管理、监督和指导。以国家发改委制定的这个部门规章为框架和基础，各省级发改委在具体实施碳排放权交易监管时拥有较大的自主权，国家发改委允许各省级主管部门根据本省的实际情况和具体规定对碳排放权交易进行监督和管理。

以碳排放监管为例，上述《碳排放权交易管理暂行办法》第二十五条规定，重点排放单位应按照国家标准或国务院碳排放权交易主管部门公布的企业温室气体排放核算与报告指南的要求，制定排放监测计划并报所在省、自治区、直辖市的省级碳排放权交易主管部门备案。然而，上述暂行办法没有对具体的排放监管规则加以明确和统一，只是允许省级碳排放权交易主管部门对排放单位的排放、报告和核查机构的核查情况进行监管。因此，在建立全国碳排放权交易机制的背景下，各地不尽相同的排放监管规则仍可能继续适用，各地排放单位仍会被不同的监管规范所管理。这个问题应在我国碳排放权交易监管法律制度的构建中予以解决。

3.《碳排放权交易管理条例（送审稿）》

在《碳排放权交易管理暂行办法》的基础上，国家发改委组织相关专家起草了《碳排放权交易管理条例（草案）》，并根据立法程序提请国务院审议，以制定相应的行政法规，取代当前实施的《碳排放权交易管理暂行办法》。2015年4月，国家发改委完成《碳排放权交易管理条例（征求意见稿）》，并征求了国务院法制办和有关部门，全国各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团的意见。2015年7月29日，国家发改委根据《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》要求，邀请国务院法制办、企业、机构和个人等50多名代表，针对《碳排放权交易管理条例（征求意见稿）》涉及行政许可问题召开了听证会。2016年3月，国家发改委公布了《碳排放权交易管理条例（送审稿）》（简称送审稿）。

与《碳排放权交易管理暂行办法》相比，此次公布的《碳排放权交易管理条例（送审稿）》既保留了现有的基本制度框架，提炼与简化了部分制度内容，同时也有自身的特点。

首先，从体例结构上看，《碳排放权交易管理条例（送审稿）》共包括七章、三十七条，分别是第一章“总则”（第一至四条），第二章“配额管理”（第五至十五条），第三章“市场交易”（第十六至二十条），第四章“报告、核查与清缴”（第二十一至二十七条），第五章“信息公开和监督管理”（第二十八至三十条），第六章“法律责任”（第三十一至三十五条）与第七章“附则”（第三十六至三十七条）。与《碳排放权交易管理暂行办法》相比较，送审稿主要对各章题目进行了部分修改。

其次，在构建和实施碳排放权交易监管制度方面，送审稿基本保留了《碳排放权交易管理暂行办法》采取的中央统一领导、地方具体实施的模式。送审稿第三条规定：“国家发展和改革部门是国务院碳交易主管部门，负责碳排放权交易市场的管理和监督。各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团发展和改革部门是省级碳交易主管部门，配合国务院碳交易主管部门，对本行政区域内的碳排放权交易进行管理和监督。”但是，与《碳排放权交易管理暂行办法》相比，送审稿将“计划单列市”的发展和改革部门也规定为地方碳排放权交易主管部门，与省区市并行管理。

再次，送审稿在强调第三方核查机构在碳排放权交易监管中作用的基础上，进一步强化了针对核查机构的监督管理。《碳排放权交易管理暂行办法》第二十七条规定：“国务院碳交易主管部门会同有关部门，对核查机构进行管理。”送审稿第二十二条则明确规定：“国务院碳交易主管部门会同有关部门，对符合条件的机构授予碳排放核查机构资质。核查机构按照国务院碳交易主管部门的要求开展碳排放核查工作，并按要求出具核查报告。核查费用由同级财政予以安排。”

最后，送审稿在继续授权省级碳排放权交易主管部门对主要违法行为进行行政处罚外，还明确了具体的相应法律责任，特别是增加并明确了罚款金额或幅度。例如，《碳排放权交易管理暂行办法》第四十一条规定：“重点排放单位未按时履行配额清缴义务的，由所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门责令其履行配额清缴义务；逾期仍不履行配额清缴义务的，由所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门依法给予行政处罚。”送审稿第三十二条则进一步细化为：“重点排放单位未按时履行配额清缴义务的，由所在省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团的省级碳交易主管部门责令其履行；逾期仍不履行的，对不足的配额量，由省级碳交易主管部门处以清缴截止日前一年配额市场均价3～5倍的罚款，同时在其下一分配时段的配额中扣除。逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。”

虽然《碳排放权交易管理条例（送审稿）》目前仍处于立法制定过程中，最终文本内容仍不得而知，但送审稿的一些内容可为我国碳排放权交易监管法律制度构建提供一定的线索与启发。

综上，我国目前以试点经验为基础探索建立全国碳排放权交易机制，但区域碳排放权交易市场与全国碳排放权交易市场中的监管对象、内容等会有所不同。在区域层面上的碳排放权交易监管，一般体现为政府监管部门对各排放单位等市场活动主体与第三类主体在碳排放配额交易活动中的行为进行法律监督和管理；而在全国层面上的碳排放权交易监管，除了上述政府监管部门对市场活动主体、第三类主体的监督和管理外，还包括中央政府对地方政府与区域交易市场实施的监督和管理。全国碳排放权交易机制仍在设计与构建中，本书以碳排放权交易试点的区域市场经验为借鉴来探索构建全国碳排放权交易监管制度，主要分析一般意义上的政府监管部门应当如何对市场活动主体及第三类主体的相关行为进行监督和管理，同时在构建政府监管体系时适当探讨不同层级的政府部门之间的权限配置与监督问题。

以碳排放权交易地方试点的实践探索和国家发改委构建的制度框架为基础，下文将对我国碳排放权交易监管面临的现实挑战进行分析。