三 当代法国的空间规划与国土开发

1．法国国土规划体系现状概要

法国拥有长期的国土规划传统，“二战”之后就建立了从国家到地方的多层次空间规划体系。在法语的语境中，对国土规划活动的精准表述是“领土整治”（Aménagement du territoire），大意是指通过政府及其政策来干预人和活动的空间分布，进而提升资源的空间配置效率，推动经济持续健康发展，提升区域竞争力，使得全体居民获得更好的公共福利。这种规划理念不仅包括对特定领土的空间规划（提供各种类型的基础设施），而且包括对它的组织和管理。在市场导向的资本主义经济中，这一过程的发生意味着一场复杂的博弈，其中中央和地方政府等公共机构深度干预着私人部门的行为。

“领土”一词的含义比“城市”更为宽泛，一般被用于刻画范围较为广阔的区域。在城市层面，法国人一般用“城市规划”（urbanisme）概念来描述对城市土地的利用与管理。尽管区域和城市在法国被视为两个相对独立的层次，但是在领土管理中仍然要高度重视城市问题，尤其在考虑城市网络（大小、数量、位置及领土内城市间的关系）时。其中，那些影响力足以辐射周边广阔区域的大都市是区域和国家战略的重要组成部分。在法国，人口占全国20%、GDP占全国30%的巴黎大区尤为重要，它一直扮演着全国经济中心、政治中心和文化中心的角色。

受上述“领土整治”理念的影响，当代法国的国土规划与空间规划体系由区域规划和城市规划两个层次组成，城市规划又可根据规划范围的大小划分为区域性城市规划和地方性城市规划两种类型。就规划工具而言，区域规划工具主要是《空间规划与发展大区计划》，城市规划工具则包括区域层面的《国土协调纲要》《空间规划指令》，以及地方层面的《地方城市规划》、《市镇地图》和《城市规划国家规定》。它们分别由不同的国家或地方主体负责编制，并分别在不同的地域范围内各自发挥不同的作用（见表1-1）。

其中，地方性城市规划是实施城市规划管理的重要依据，对于当地的城市建设或乡村建设行为具有强制性规范作用。《地方城市规划》（plan local d'urbanisme）和《市镇地图》（carte communale）根据2000年12月13日的《城市更新与社会团结法案》建立，是分别针对较大的市镇和市镇联合体以及较小的市镇编制的地方性城市规划文件。它们均以市镇或市镇联合体作为编制单元，由市镇政府或相关的市际合作公共机构负责编制，主要目的是依据上位空间规划的相关规定，划定城镇化地区、设施地区、农业地区等，并提出建筑和土地利用的区划指标，作为实施城市规划管理的重要依据。《城市规划国家规定》（règlement national d'urbanisme）则适用于那些尚未编制地方性城市规划文件的市镇或市镇联合体，它们大多是城镇规模过小、地方财力不足、技术支持不够的地区。它以市镇或市镇联合体作为编制单元，由中央政府的相关服务机构负责编制。在内容上，它遵循有限建设原则，根据当地实际情况特别是物质空间的构成特点、现有建设的聚居程度、服务设施的便利程度以及与周围景观的嵌入关系等，划定现状城镇化地区，并对公认的可建设用地制定相关的规划规定，包括建设项目的区位选择、平面布局、建筑体量、交通设施配套等，用以指导当地的空间开发建设。

在上述国土规划体系中，区域规划对城市规划具有强制性指导作用，高层次的城市规划对低层次的城市规划也同样具有强制性指导作用。这意味着，地方性城市规划往往成为所有上位空间规划的最终整合，也因此成为相关国土开发政策（包括不同层面的综合政策、不同方面的专项政策以及不同地区的分区政策）的最终体现。

由于法国高度重视城乡一体化发展，其城市与乡村并无泾渭分明的体制差异，故而乡村开发和城市开发均被纳入统一的国土开发政策框架，可归纳为综合政策、地区政策和专项政策三大类型。它们建立在一套综合规划（或计划）和专项规划（或计划）的基础上，从国家、大区、省和地方联合体等不同层面，以及经济、交通、文化、教育等不同角度，调控包括乡村和城市在内的国土开发建设，以满足国家经济社会发展的要求和经济社会生活的变化。

2．法国城市规划与国土开发的变迁历程

“二战”结束之后，法国经历了经济振兴的“光辉30年”（1945～1973年）。其间，法国的经济结构经历了三大根本性转变：经济活动的分散化、传统农业区的工业化和废弃制造业的恢复重建。其中，经济活动的分散化是为了在巴黎与其他大区之间实现更好的平衡，传统农业区的工业化是为了应对农业就业人口的减少，而废弃制造业的恢复重建则是为了推动产业结构转型升级，从整体上提升法国的产业竞争力。与上述三大转变相关的区域发展政策和国土开发战略起初由1950年设立的领土整治中央委员会制定，而后由1963年新成立的直属于总理的领土整治部制定。

在这一时期，城乡空间布局发生了剧烈变化。农业生产率的改进、土地所有权的集中和工业化的推进导致乡村人口急剧减少，城市人口规模急速膨胀，而这又导致城市用地规模的扩张。城市近郊的土地被用于大规模的由公共基金和规划支持的住房扩张。城市土地被划分为专门的分区，但在规划中极少考虑购物中心、社会基础设施等各类配套设施的建设。另外，随着汽车拥有者数量的快速增长，城市设计也围绕汽车的使用展开，很少考虑步行、自行车和公共交通工具。这些规模空前的重要活动在当时被认为是巨大的社会进步，而在数十年后的今天看来，这些地区的社会稳定成为巨大的问题，社会与空间的隔离日渐增多，具有严重的失业和社会问题的低收入群体（特别是移民群体）集中在那些复杂地区，而本地人口则倾向于往更繁荣的地区流动。

为了使城市无序蔓延扩张的势头得到初步遏制，法国在城市发展上采取了两大均衡战略：发展新城和建设平衡型大都市。

发展新城。密集地建设一批自治的新城成为20世纪60年代之后法国城镇化的重点之一。为了使得新城的发展能够帮助人们实现就业与居住的平衡，使其不必再进行高强度的日常通勤，法国中央政府将大量资源投向以高速公路为主体的基础设施。经过长期努力，法国的高速公路网最终连接了所有主要城市并覆盖整个国家。

建设平衡型大都市。受佩鲁的增长极理论影响，中央政府在全国范围内根据城市人口、城市功能、地理布局等因素，选择了8个大都市（Métropoles d'Equilibre）即里尔（Lille）、南希-梅斯（Nancy-Metz）、斯特拉堡（Strasbourg）、里昂（Lyon）、马赛（Marseille）、图卢斯（Toulouse）、波尔多（Bordeaux）、南特（Nantes）进行建设。其目标是重构法国的城市体系；强化这些城市的综合功能，从而弱化巴黎地区的强大聚集效应，并将自身的影响力逐渐辐射到周边城市。经过一段时期的建设，这8个平衡型大都市连同它们周边的城市，形成了能够在一定程度上“平衡”巴黎大区的8个都市区。这些平衡型大都市享有区域交通设施、城市建设、工业发展等方面的优先发展权。它们除了分流巴黎的制造业功能和人口外，还在后期分散了其服务业和科研教育资源。

“光辉30年”期间，随着上述“均衡化”政策的实施，法国迎来较为显著的城镇化进程。乡镇人口减幅明显，尤其是居民人口少于199人的乡村聚落；与此同时，人口向城镇聚落迁移，并较显著迁往居民人口超过20000人的城镇聚落。整体而言，这种人口迁移在1954～1968年维持着较高速度，在1968～1975年有所减缓，此时城镇化进程也逐渐进入稳定阶段。由于“均衡化”政策的影响，人口并没有持续、大量往巴黎地区迁移，而是在巴黎地区以外的大、中型城市中保持着较高的净迁移比例。此外，受“光辉30年”后期政府扶持中小城市的政策的影响，法国中小城市在1968～1975年与其他城镇类别相比保持了同期较高的增长速度。而同时，逆城镇化现象也自20世纪60年代末开始在居民达1000人以上的村庄凸显（汤爽爽，2013）。

随着乡村劳动力的大量外流，乡村地区与城市相比就更为落后了。政府关注的重点也逐渐从城市转向乡村，休闲旅游、乡村居住地等功能成为乡村发展的新定位。这一阶段对于乡村地区主要的空间干预行动包括：保护乡村地区生态环境和传统居住形态；划定扶持区，创造新的经济活动；完善公共和私人服务设施，对基础设施进行建设。

随着城镇化的快速推进，城市规划与土地利用方面的立法也在不断完善。1966年，负责法国大型基础设施建设的“国家路桥工程师”开始接手城市规划事务，并逐步占据建设部要职，最后促使当年建设部重组更名为“装备部”（ME）。为了强化其在城市规划事务上的控制权，他们积极寻求通过法律途径建立新的规划管理体系，于1967年颁发了《土地指导法》（LOF）。该法是法国城市规划体系形成的标志，它的主要内容于1973年汇编成法国的《城市规划法典》，第一次对规划文件的内容和形式做出明确统一的规定，并提出编制两个不同层次的规划作为各地方城市管理的工具，即相当于我国控制性详细规划的“土地利用规划”（POS）和相当于我国总体规划的“城市规划整治指导纲要”（SDAU）；在这两项管理性的规划文件之外，它还以法律形式规定了在特定地区进行城市综合开发的程序和方式，以及需要编制的详细规划文件。需要注意的是，该法修改了1943年法律中由国家政府单边行使规划权力的规定，尝试在中央和地方之间开展合作。有法国学者把《土地指导法》看作国家政府开始尝试与地方合作的转折点，认为这一时期的规划实践为法国城市规划由国家集权向地方分权过渡提供了经验，编制“土地利用规划”为学习地方城市规划管理技术提供了理想的机会（Tronchon, 1993）。

“城市规划整治指导纲要”（SDAU）是中长期的城市发展指导方针，编制年限为30年。它对土地使用、发展导向以及重要基础设施进行布局安排，协调城市扩张、农田与自然环境保护之间的关系，确定城镇化地区的建设发展容量，并在市镇群的层面上平衡就业岗位、住房和城市交通等问题。SDAU的主要规划文件包括：比例在1/10000～1/50000的规划图纸、一份详细的分析报告及附件。

“土地利用规划”（POS）则不涉及规划政策与城市发展导向的问题，其主要目的是使用“土地区划”（Zoning）的方法，详细明确地规定各地块的土地使用权限。主要规划文件有：阐述规划编制依据和原则的报告、1/2000～1/10000比例的土地细分图纸、规划控制的法规说明及附件。值得注意的是，法国的POS在土地细分前，首先将用地性质分成城市用地和自然用地两大类（见表1-2），以加强城市用地扩张的控制和保护自然与农业用地；其次为保证POS的权威性并不失灵活性，将容积率（COS）作为选择性指标。对同一用地，POS往往根据不同可能性的用途制定不同的容积率，并规定在一定条件下允许超出，但需要支付额外的土地税。

总体来说，在“光辉30年”期间，城市工业发展加速了法国的城市化进程。与此同时，城市服务业的发展则进一步拉动了就业的扩张和居民收入的增长，这一时期法国的人均年收入提高了50%。中产阶级迅速壮大成为社会的主体，在他们的带动下，法国社会进入“大消费时期”。大型超级市场和郊区购物中心成为新的城市现象，小汽车成为大众化消费品进入家庭，占领了传统的以步行和乘用公共交通为主的城市空间。

至“光辉30年”后期，虽然法国地区间的差异逐渐减小，城市内部的社会分化却更加明显。公众的参政意识觉醒，开始批评政府的公共政策单纯追求数量而忽视质量，进而提出新的要求（如决策中的民主化、环境保护等）。与此同时，20世纪70年代初的石油危机宣告“凯恩斯主义”国家政策的终结，法国进入国家财政紧缩时期，这直接影响国家在公共政策上的调控能力。而这些因素均直接或间接导致“地方分权”。由此，法国的领土整治开始进入新的时期。

20世纪80年代初，法国的分权化改革正式推出并延续至今，这一改革对法国而言尤为重要。从历史上看，法国是围绕强大的中央政权形成的，且与欧洲大多数国家相比由一个更加强大的国家机构管理。这项改革的一个结果是很多影响领土的重大项目成形并付诸实施：中央政府同区域政府之间协商达成一项“规划契约”，从而根据契约中双方达成的分工要点来决定地方能获得的优先投资及财政份额。

1982年3月2日至1983年7月22日，法国议会颁布了一系列有关调整国家政府与地方集体职权分工的法律，这些法律被统称为《地方分权法》。这些法律标志着法国中央政府与地方集体间关系的法治化和中央政府公共政策干预方式的根本转变。

《地方分权法》首先对《宪法》进行补充说明，进一步明确“地方集体”（Collectivités locales）的概念及其法律地位和组织结构，并将“大区”确定为新的地方集体。这样，法国地方集体的构成包括3个层次：市镇（36559个）、省（96个大陆省）和大区（22个）。

各地方集体是由各地方居民直接选举产生的公共权力机构，是各地方居民的代表。在市镇层次上，由地方居民直接选举产生市长和市议员，市长自然成为市议会主席；在省（或大区）层次上，由当地居民直接选举产生省议员（或大区议员）组成省（或大区）议会，而后由议员选举产生相应的议会议长。市长、省议长和大区议长是地方事务管理（地方建设、地方税收等）的责任人，他们在各自的职权范围内具有独立自主权，只对所代表的居民负责，相互之间没有上下级关系。也就是说，在法律规定应由市镇决定的问题上，省议会、大区议会甚至国家都不能干涉，同样，大区或国家也不能干涉应由省议会决定的事务。

与“地方集体”平行的概念是“国家”（Etat），共和国总统是其代表人。中央政府作为国家的执法机构由13个部组成，其中与规划建设相关的有：内政部（负责总体城乡政策）、装备部（负责交通住房、基础设施）、文化部（负责城市保护）和环境部（负责防灾规划以及水、大气等自然环境保护）。在大区和省一级行政区划上，建立代表国家的大区政府和省政府（préfecture），由内政部直接任命大区行政长官和省行政长官，他们是中央政府在地方的代表，负责监督国家政策与法律在地方的执行情况。分管技术事务的中央各部可以选择在大区和省设置下派局（Servicesdéconcentrés），如装备部在大区设“大区装备局”（DRE），在各省设“省装备局”（DDE）。有两点需要注意：一是国家政府的下设机关最低只到省一级，而不包括市镇；二是这些下设机关都由中央政府的部直辖，相互之间只有职权分工上的不同，而没有上下级关系。也就是说，大区行政长官不能代替省行政长官做出决定，大区装备局不能干涉省装备局的工作。

在明确了各公共权力机构的性质和组织关系后，《地方分权法》对各公共权力机构的职权和责任范围做出了详细的规定。其指导思想是，将原先由国家政府承担的一部分权力和责任，逐步让渡给地方集体，即“地方分权”。应当注意的是，首先，地方分权不是简单的“权力下放”，而是国家政府将一部分职权向地方集体（即地方议员）转移，是在同一行政区划层面上重新分配权力的过程；其次，这种权力的转移同时伴随着责任和资源（包括人员、物资和资金）的转移，中央政府将权力、责任以及相应的资源先组合成“协同的模块”（b1ocs cohérents），再整体地移交给地方集体。

在城市规划与土地开发方面，最重要的分权是土地利用管理权从省装备局（DDE）转移至市镇。分权后，由市议会主持编制“土地利用规划”（POS），市长则拥有国家保护区以外地区《建筑许可证》的签发权。“总体规划纲要”（SD）的编制主动权也移交给地方集体。为编制SD，相关各市镇需要组建“市镇间联合管理公共机构”（EPCI），随后向省政府提出编制申请，由省政府规划专员根据国家政策最后确定SD的编制地域。但省政府不能单方面做出编制SD的决定，它确定的界限必须得到超过2/3的市镇以及代表超过居民总数一半的市镇议会的同意。

分权化改革之后，法国在地方实施的是双重行政管理，即由代表国家整体利益的由上至下的地方政府和代表地方居民集体利益的由居民直选的“地方集体”（collectivités locales）共同管理地方事务。这一点是理解法国公共决策的关键。

20世纪80年代的《地方分权法》将编制“总体规划纲要”（SD）的主动权移交给地方集体，希望借此提高地方集体的积极性，编制指导地方发展的总体规划。但适得其反的是，地方集体普遍认为总体规划是国家对它们的一种干预和限制，而且编制程序烦琐，因而对编制SD消极对待。另外，省政府和装备局则认为SD的编制权已经移交给地方，也不再积极地干预SD的编制。因此，地方分权实际上加剧了总体规划的危机，1983～1994年法国只有23个SD通过审批。在缺乏总体发展规划指导的情况下，土地使用管理的地方分权直接造成了“土地利用规划的短期化”。具有POS编审权和《建设许可证》颁发权的市长单纯从地方经济发展的短期利益出发，为吸引私人开发商的投资项目而任意修改POS，类似的情况在一种名为“协议开发区”（ZAC）的中央、地方与私人投资商合作推动公共住房和基础设施建设的新模式中亦有明显的体现。无独有偶，地方议会议员也受投资项目带来的短期利益的影响，不再从长远角度考虑地方发展的整体利益，从而可能使国家利益受损。

1992年法国行政法院对“总体规划纲要”（SD）实施情况的分析报告指出：国家政府应当放弃恢复SD指导作用的幻想，并建议由国家政府在大区或省一级行政区编制“城市规划地域指令”（DTA），强制在地方层面落实国家政府确定的中长期规划政策，以保护国家的整体利益。这一提议在1995年的《地域规划与发展指导法》（LOADT）中得到落实，该法案提出的两项新的规划文件被批准实施。一是由国家政府在大区层面编制的DTA，与“大巴黎地区总体规划”（SDRIF）性质作用相同，是国家政府强制地方规划必须遵循的指导方针；二是由大区议会编制的“大区国土规划纲要”（SRADT），作为大区发展的规划方案，但对下一级规划不具备指导作用和约束力。该法案还提出从国家政府的角度，设立“国家国土规划与发展委员会”，编制“全国土地规划与发展纲要”（SNADT），但最后这一提议没有获得通过。DTA和SNADT的提议显示法国中央政府在城市规划政策中重新寻求主导地位的意图，但SNADT的失败反映了地方集体的政治影响力上升及其对中央集权旧体制的反感和抵制。实际上，DTA最后也没能成为一个普遍性的规划文件，目前只有里昂城市地区、马赛城市地区、卢瓦河流域等6个地区由中央政府制定了DTA。

1999年颁发的《地域规划与可持续发展指导法》（LOADDT）吸取了SNADT的失败教训，以新的思路提出编制国家层次的规划指导文件——“公共服务发展纲要”（SSC）。它的编制年限为20年，以全国为地理范围，拟订9项对国土利用具有结构性影响的公共设施的发展计划，包括高等教育与科研、文化设施、信息与通信、医疗保健、客运、货运、能源、体育设施以及自然保护用地。在SSC的编制上，大区作为一个重要的层级，与地方集体进行充分的协商合作。SSC改变了以往国家层次的“综合”规划的传统，而改用专项规划的形式，其目的在于实现公共服务的组织与其功能运行机制的协调，避免规划中单纯的技术取向，实现“服务为民”的最终目标。SSC于2001年被批准实施，自此，法国的城市规划体系中增加了全国和大区两个新的规划层次。

2000年颁布的《社会团结与城市更新法》（SRU）力图加强市镇间的合作，保证地方总体规划的编制和实施，同时改变公共政策中城市规划、社会住宅发展计划和城市交通规划相互脱离的状况，通过新的规划方法、程序和工具促进各项政策的相互融合，加强国土利用和城市规划各部门的协调与统一。该法案提出以“地域协调发展纲要”（SCOT）取代原来的“总体规划纲要”（SD）。SCOT在城市聚居区（市镇群）的层面上进行编制，必要时还可以通过编制分区的SCOT进一步加以深化。SCOT需要考虑有关空间利用的所有问题的基本政策，将作为其他规划部门制定专项政策的指导性文件，因此，它是协调各专项规划、保证公共政策协调一致的重要工具。同时，SCOT也是一个展示城市发展前景的文件，在10～15年的发展期限内，提出了符合可持续发展要求的规划方案。其文件内容包括两大部分：文本形式的介绍性文件和图纸形式的指导性文件。SCOT的编制权由城市共同体、聚居区共同体和市镇共同体的“市镇间联合管理公共机构”（EPCI）负责，但SCOT的编制范围仍由地方行政长官审批。为了提高各地方编制SCOT的积极性，SRU规定从2002年1月起，没有参与编制SCOT的市镇，将不能在土地利用规划和自然用地中开辟新的城镇化备用地（NA）。

在市镇层面上，新的“地方城市规划”（PLU）将取代原来的“土地利用规划”（POS）。PLU的编制由各市镇负责，并保证与SCOT协调，但在编制内容和方法上与原来的POS有很大的区别。PLU不仅是地方进行规划管理的控制性文件，也是地方发展的战略性、实施性方案，其内容远远超出单纯的土地使用规定，需要与地方住宅发展计划、地方交通规划等相互协调统一，并制定地方空间发展战略。“用地区划”原理被彻底抛弃，“方案”的概念取而代之，PLU不再进行土地细分，也不再编制容积率等抽象的指标，而根据综合规划方案确定用地性质和具体的建筑控制要求。此外，SRU对PLU的修订程序做出规定：PLU一旦通过审批，只能对规定的局部地区进行修改。由此可见，新的“地域协调发展纲要”（SCOT）、“地方城市规划”（PLU）与“公共服务发展纲要”（SSC）、“大区国土规划纲要”（SRADT）一道，构成了当前法国城市规划的基本制度框架。